Трудовая миграция в Россию осуществляется под соусом рассуждений о нехватке специалистов, однако квалифицированных специалистов страна почти не получает. Вместо этого она получает конкуренцию с иностранцами за рабочие места, поскольку государство недостаточно защищает национальный рынок труда. Гость «АН» – доктор юридических наук Елена МАЧУЛЬСКАЯ, профессор кафедры трудового права юрфака МГУ.
- Сугубо правовые категории, тем не менее, обладают этическим окрасом. Понятие «свобода передвижения рабочей силы» зиждется на ценности свободы, а понятие «защита национального рынка труда» (или, тем более, «защита национального и экономического суверенитета») зиждется на ценности патриотизма. Будет ли верным сказать, что эти два понятия вступают в некоторое противоречие?
- Я не вижу здесь противоречия. Понятие свободы является важнейшей философской и правовой категорией. Но «свобода» не может быть безграничной. Свобода одного человека заканчивается там, где начинается свобода другого человека. Кроме того, любое право человека может быть ограничено в интересах национальной безопасности, т.е. при возникновении угрозы суверенитету страны, ее территориальной целостности, экономической независимости. Это ограничение установлено практически во всех международных договорах о правах человека.
Принцип свободы движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы является основополагающим для Евразийского экономического союза (ЕАЭС), поскольку перед Союзом стоит задача формирования единого рынка. Объединение материальных и человеческих ресурсов всегда способствует экономическому развитию стран, повышению уровня жизни населения каждой из них, укреплению конкурентоспособности национальных экономик в условиях жесткой международной конкуренции. Эти задачи прямо закреплены в Договоре об учреждении Евразийского экономического союза (ЕАЭС), подписанном в г. Астане 29.05.2014 г.
Но создание единого рынка не исключает того, что экономическое сотрудничество государств-членов должно быть взаимовыгодным и равноправным, учитывать национальные интересы. Очевидно, что потребности экономики каждой страны определяют количественный, профессиональный и возрастной состав рабочей силы, необходимый для ее стабильного развития. Регулирование трудовой миграции на нынешнем этапе развития экономической интеграции в рамках Союза пока не является областью «единой» или «согласованной политики». В этой области межгосударственных отношений пока не существует унифицированного (единого) правового регулирования. Установление правил, определяющих условия трудовой миграции, находится в компетенции государств-членов, является предметом их усмотрения, что выражается в нормах национального законодательства. Согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, государство-член Союза сохраняет суверенитет в полном объеме, включая право определять соответствие принимаемых решений интересам публичного порядка (т.е. национальной безопасности, охраны общественного порядка).
По смыслу п. 2 ст. 97 Договора о ЕАЭС, государства-члены взяли на себя обязательство не вводить ограничения в целях защиты национального рынка труда. А если они установлены, то не применять их к трудящимся государств-членов, за исключением уже упомянутых целей.
- На что может распространяться понятие «ограничение»?
- Понятие «ограничение» может распространяться: во-первых, на меры, которые затрудняют или удерживают граждан государств-членов Союза от реализации своего права на осуществление трудовой деятельности в ином государстве-члене; во-вторых, на доступ в стратегические отрасли экономики; в-третьих, на определенные территории (например, расположения определенных объектов и т.п.).
Вместе с тем «ограничительные» меры, как указал Суд ЕАЭС, должны быть пропорциональны, то есть соответствовать достижению поставленных задач по обеспечению национальной безопасности (в т.ч. в отраслях экономики, имеющих стратегическое значение) и общественного порядка и предусматривать лишь то, что необходимо для их достижения.
- Правильно ли я понимаю, что соглашение между странами СНГ «О сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов» 1994 года лучше защищало трудовые права граждан РФ, чем Договор 2014 года об образовании Евразийского экономического союза, ограничивший меры по защите национального рынка труда? Этот тот случай, когда геополитика оказалась приоритетнее трудовых интересов гражданина?
- Во-первых, при плохо продуманной, не соответствующей интересам страны геополитике экономика тоже не будет эффективной. Во-вторых, трудовые интересы мигрантов не должны находиться в приоритете по отношению к трудовым интересам граждан стран трудоустройства. Это будет приводить к прямой дискриминации россиян. В-третьих, между подписанием и ратификацией указанных международных договоров прошло 20 лет. За этот период изменилась и геополитика, и внутренняя политика РФ, и экономика, и рынок труда. Рабочих рук стало не хватать, и возникла потребность в мигрантах. К сожалению, притока квалицированных работников, в которых остро нуждается промышленность России, практически нет. Среди мигрантов из стран ближнего зарубежья преобладают неквалифицированные работники. По данным статистики, большинство из них являются гражданами Узбекистана и Таджикистана, т.е. стран, которые пока не входят в ЕАЭС.
С этими странами у РФ заключены двусторонние международные договоры в области трудовой миграции. Для мигрантов из этих стран существуют особые требования. Прежде всего, они могут заключать трудовой договор только с теми работодателями, у которых есть квота на трудоустройство иностранных граждан. Для получения квоты работодатели в заявке, ежегодно подаваемой в Минтруд РФ, должны обосновать причину, по которой на свободные рабочие места невозможно принять российских граждан. Кроме того, срок пребывания на территории РФ для трудовых мигрантов из Узбекистана и Таджикистана ограничен сроком трудового договора или гражданско-правового договора, т.е. не должен превышать одного года. Перед приездом в Россию они должны пройти необходимые обследования и получить справки о состоянии здоровья и наличии необходимых прививок. Очень важное значение для формирования положительного отношения населения России к трудовым мигрантам имеет знание русского языка. Мигранты должны знать русский язык, причем не только для собственной безопасности, но и для безопасности граждан страны трудоустройства. Согласно положениям указанных договоров, они должны сдать экзамен по русскому языку до приезда в РФ, чтобы прочитать, правильно понять содержание трудового договора и подписать его. Эти процедуры должны осуществляться на территории страны, гражданами которой они являются, еще до въезда в Россию. К сожалению, элементарный экзамен по русскому языку, проведенный среди мигрантов, показал удручающие результаты – лишь 30% сдававших его мигрантов поняли содержание вопросов и смогли правильно ответить на них. Видимо, это свидетельствует о серьезных коррупционных нарушениях, поскольку участники экзамена имели официальные документы об успешной сдаче русского языка.
Абзац первый п.8 ст.13 Федерального закона от 25.07.2002г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» устанавливает, что работодатель или заказчик работ (услуг), привлекающие и использующие для осуществления трудовой деятельности иностранного гражданина, обязаны уведомить территориальный орган полиции о заключении и прекращении (расторжении) с ним трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) в течение трех рабочих дней с даты заключения/расторжения договора.
- Вы призываете законодательно прописать преимущественное право российских граждан на трудоустройство. Каким, на Ваш взгляд, должен быть механизм, который позволил бы реализовать эту норму? Идёт ли речь о том, чтобы поиск работника был полностью публичен, то есть чтобы вакансия размещалась в интернете и отклики на неё были бы всем видны? Предвижу негодование работодателей, что, мол, нельзя заставлять их нанимать «неквалифицированного пьющего Ваньку» вместо «работящего Ахмеда», – что бы Вы возразили им? А что бы Вы возразили на довод, что преимущественное право россиян на трудоустройство «навредит геополитическим интересам России»?
- Я считаю необходимым закрепить принцип преимущественного права российских граждан на трудоустройство в Федеральном законе от 12.12.2023 N 565-ФЗ «О занятости населения в Российской Федерации» в качестве одного из основополагающих принципов. Работодатели осуществляют поиск потенциальных работников разными способами: путем заключения договоров с профильными колледжами на трудоустройство выпускников; путем направления претендентов на платную учебу в колледжи или вузы с последующим трудоустройством; через объявления в средствах массовой информации; по рекомендациям коллег и знакомых; через обращения в частные агентства по подбору персонала; через подачу заявок в государственную Службу занятости. Как видите, у работодателей имеются самые разные варианты. Выбор – за ними. К вопросу об ограничении широкой свободы работодателей в подборе и расстановке кадров (например, возложение на работодателей обязанности нанимать работников только через государственную Службу занятости) суды относятся отрицательно.
Что касается государственной Службы занятости, то ее работа является достаточно прозрачной. Все поступившие от работодателей заявки размещаются на Единой цифровой платформе (ЕЦП) в сфере занятости и трудовых отношений «Работа в России» в интернете.
Контроль за соблюдением трудового законодательства осуществляют государственная инспекция труда (Роструд) и прокуратура путем проведения проверок обоснованности утверждения квот на трудоустройство мигрантов, правильности их оформления на работу, наличия необходимых документов о состоянии здоровья, прививках и т.п.
Принцип преимущественного права граждан России на трудоустройство, как и все другие принципы, необходимо толковать правильно. Право официального толкования принадлежит высшим судебным инстанциям, все остальное – не более чем личное мнение. Прежде всего, следует помнить, что речь идет о лицах с равной квалификацией, стажем и опытом работы, т.е. всегда должно производиться сравнение претендентов на трудоустройство.
В вашем вопросе имеется определенный стереотип. «Неквалифицированный Ванька» вполне может оказаться трезвенником! Но на практике работодатели, конечно, предпочтут Ахмеда, поскольку они будут платить ему в два раза меньше, чем непьющему Ваньке, а работать он будет в два раза больше, что на практике я вижу каждый день в соседнем магазине. При нарушении прав на охрану труда и ограничение рабочего времени непьющий Ванька пойдет в российский суд с иском к работодателю за защитой своих трудовых прав, тогда как Ахмед – вряд ли.
- В числе прочего Вы подчёркиваете, что недопустимы создание анклавов и вообще этническая обособленность. Имеются ли правовые механизмы для того, чтобы препятствовать компактному расселению лиц определённой страны исхода в той или иной локации и чтобы ограничивать деятельность диаспор (особенно в том, что касается их политизации)?
- Этот вопрос следует адресовать не мне, специалисту в области международного и национального трудового права и права социального обеспечения, а специалистам по административному и уголовному праву. Они утверждают, что растет динамика тяжких насильственных преступлений, совершаемых мигрантами. Об этом есть несколько больших интервью Первого заместителя Генерального прокурора РФ/Председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ – Бастрыкина А.И.
От себя могу лишь добавить, что люди, живущие тесной сплоченной диаспорой, как правило, не стремятся к интеграции в российское общество. Наоборот, в последние годы этнические группы все чаще выдвигают претензии к российскому обществу, требуют себе преференций. В частности, речь идет о преподавании предметов на национальном языке мигрантов в русских школах Москвы в классах, где они составляют большинство учащихся. Даже на улицах Москвы доставщики продуктов – трудовые мигранты довольно часто ведут себя агрессивно, не соблюдают правила дорожного движения, грубят пешеходам и т.п.
- Позвольте процитировать небольшую справку, составленную мной на основе сборника Росстата «Рабочая сила, занятость и безработица в России» (2024): «Рабочая сила», по Росстату, в 2023 году составила 76 млн человек, из них 2, 4 млн – безработные. При этом, согласно тому же документу, 14, 9 млн россиян трудоспособного возраста к «рабочей силе» не относятся. Из этих 14, 9 млн значительная часть – 6 млн человек – являются учащимися-очниками и 2, 1 млн человек – пенсионерами (инвалидами, получателями досрочной пенсии за особый характер труда и т.д.). Почему студенты-очники и пенсионеры выводятся за скобки при подсчёте безработицы – понятно. Но, как видим, помимо этого остаются ещё 6, 8 млн россиян. Они значатся у Росстата под категориями: «Лица, ведущие домашнее хозяйство», «Ищут работу, но не готовы приступить к работе», «Не ищут работу, но готовы приступить к работе», «Отчаялись найти работу», «Желающие работать, но не ищущие работу и не готовые приступить к работе», «Другие». Этих людей, почти 7 млн, Росстат не причисляет к «рабочей силе» и, соответственно, не рассматривает в качестве безработных. Если к 2, 4 млн россиян, которых он признаёт безработными, добавить эту величину – получится, что безработица в России почти вчетверо выше – 9, 2 млн человек». Елена Евгеньевна, глядя на эти цифры, некоторые эксперты высказывают предложение вернуть закон о тунеядстве. Вы, насколько я понял, категорически против этого. Почему? Вы подчёркиваете, что необходимо со школы «воспитывать уважение к человеку труда», – именно это, насколько я могу судить, делалось в СССР, где одновременно существовал закон о тунеядстве, не так ли?
- Как вы правильно подсчитали, почти 7 млн. человек Росстат не относит к безработным, поскольку по Закону о занятости от 12.12.2023г. они официально не считаются безработными. Руководствуясь законом, Росстат указывает в статистических отчетах только лиц, зарегистрированных в государственной Службе занятости в качестве безработных.
Остальные из числа 7 млн. на самом деле могут являться занятыми. В частности, работать без официального заключения трудового договора или гражданско-правового договора, быть «самозанятыми», например, периодически работать «на платформах», сдавать свое имущество в аренду и жить на доходы от этого (в настоящее время они должны зарегистрироваться в налоговых органах для уплаты «налога на профессиональный доход»), заниматься свободной творческой деятельностью и т.п.
Не имеет смысла принимать закон о тунеядстве, поскольку принудительный труд запрещен Конвенциями МОТ № 29 и № 105, которые ратифицированы и являются частью правовой системы РФ (п. 4 ст. 15 Конституции РФ) и Трудовым кодексом РФ (ст. 4).
Что касается экономической эффективности, то это вопрос спорный. Даже свободный труд может быть малоэффективным. Очень многое зависит от его правильной организации.
А в том, что уважение к человеку труда воспитывалось в СССР со школьной скамьи, нет ничего плохого. Труд прославлялся в произведениях литературы, драматическом искусстве, эстрадных песнях, кинофильмах, которые и сегодня с удовольствием поет и смотрит молодое поколение. Конечно, молодежь – разная. В МГУ учатся наиболее способные, ответственные, патриотически настроенные ребята. Именно о них идет речь. Многие из них работают, начиная с третьего курса бакалавриата, хотя их запросы по заработной плате гораздо выше, чем были у нас в советский период. Но это понятно. В социально-экономической формации, основанной на частной собственности на средства производства, главной ценностью стали деньги – «чем больше, тем лучше». И я сожалею об этом, поскольку деньги не могут заменить общения с родными и настоящими друзьями, отношения с которыми не строятся на товарно-денежной основе.
История свидетельствует о том, что как в прошлом, так и в настоящем, как на Западе, так и на Востоке – нигде тунеядство как образ жизни не пользуется уважением. И очень хорошо, что в Конституции РФ появился принцип «уважения человека труда».
Вы вспомнили об ответственности за тунеядство в СССР, поэтому приведу данные статистики по количеству осужденных за первые пять лет действия Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 04.05.1961г. «Об усилении борьбы с лицами, уклоняющимися от общественно-полезного труда и ведущими антиобщественный паразитический образ жизни» (т.е. с 1961 по 1965 год). По данным из открытых источников, за этот период было осуждено за тунеядство 37 тыс. человек. Цифра кажется большой, но какой процент они составляли от численности населения трудоспособного возраста? Численность мужчин в возрасте от 16 до 59 лет и женщин от 16 до 54 лет в тот период достигала приблизительно 123 млн. человек. Полученный результат составляет 0,006%. Как видите, процент получился ничтожным. К сожалению, по другим годам точными статистическими данными о количестве осужденных за тунеядство я не располагаю.
- Вы отмечаете: новый закон о занятости не содержит запрета на принудительный труд, прописанного в Конституции. Нарушается ли в России этот запрет и если да, то кем – исключительно ли криминальными похитителями людей или вполне цивилизованными работодателями тоже? В отношении кого нарушается запрет – граждан РФ или мигрантов?
- Закон о занятости является специальным законом и должен соответствовать международным нормам и принципам, Конституции и ТК РФ. Речь идет о досадном упущении законодателей. Существуют так называемые «парные принципы» права. Такими принципами являются: свобода труда/запрет принудительного труда, равноправие/запрет дискриминации и др. Если законодатель устанавливает принцип свободы труда, то он сразу должен дополняться принципом запрета принудительного труда. А в ст.4 Федерального закона о занятости от 12.12.2023г. № 565-ФЗ, посвященной принципам правового регулирования, такого запрета нет.
В соответствии со ст.2 Конвенции МОТ № 29 термин «принудительный или обязательный труд» означает «всякую работу или службу, требуемую от какого-либо лица под угрозой какого-либо наказания и для которой это лицо не предложило добровольно своих услуг». Наихудшими формами принудительного труда являются рабство, похищение человека с целью продажи, вовлечение в занятие проституцией, долговая кабала и т.п. Все указанные действия образуют составы уголовных преступлений.
К современным формам принудительного труда относятся случаи принуждения к труду, например, под угрозой лишения премии, объявления выговора или увольнения при отказе от работы: из-за превышения нормы часов, установленных ТК РФ; из-за нарушения работодателем требований охраны труда и пр. Разновидностью принудительного труда является также труд без оплаты или неполная выплата заработной платы за выполненную работу.
Не относятся к принудительному труду: военная служба и альтернативная гражданская служба; работа в условиях чрезвычайного или военного положения, по приговору суда и в других случаях, установленных международными договорами и ст.4 ТК РФ.
- Вы констатируете, что не прописана в новом законе о занятости и, главное, недостаточно обеспечена на практике доступность содействия в трудоустройстве. В чём здесь, на Ваш взгляд, главная проблема – в отсутствии должного целеполагания у федерального руководства или же в недостаточной компетентности и недостаточной мотивации у сотрудников служб занятости на местах? Правильно ли я понял, что Вы считаете недостаточным штат этих служб? Значит, Вы отвергаете штамп о том, что «рост бюрократии – всегда зло»?
- Дело не в бюрократии. Если под «бюрократией» вы имеете в виду аппарат государственных органов, то квалифицированных управленцев явно не хватает. Почему это происходит – вопрос сложный, требующий глубокого научного анализа. А рассуждать поверхностно не имеет смысла.
Что касается службы занятости, то не хватает как штата, так и структурных подразделений службы занятости в отдаленных регионах страны. В Москве и столицах субъектов РФ их достаточно. Но вопрос непростой в связи с неравномерным распределением населения по территории страны. В районах Крайнего Севера, где сосредоточена добыча полезных ископаемых, работники работают вахтовым методом, т.к. постоянно проживающего населения там практически нет, за исключением коренных малочисленных народов, которые ведут традиционный образ жизни и не нуждаются в трудоустройстве.
Вопросы трудоустройства и занятости находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ (ст.72 Конституции РФ). Каждый субъект РФ решает вопрос об открытии структурного подразделения региональной службы занятости в зависимости от потребностей экономического развития, численности и плотности населения. Необходимо, чтобы в субъекте РФ был стабильный интернет, чтобы гражданин, ищущий работу, имел доступ к Единой цифровой платформе (ЕЦП) в сфере занятости и трудовых отношений «Работа в России» и мог оперативно связаться с региональным отделением государственной Службы занятости.
Закон о занятости вводит новые направление работы государственной Службы занятости, в частности, профилирование работодателей и лиц, ищущих работу, которые раньше на законодательном уровне не регулировались. Это требует более целенаправленного подбора подходящей вакансии. Надеюсь, что эта мера повысит эффективность работы государственной Службы занятости.
- Как, на Ваш взгляд, можно было бы усилить доступность содействия в трудоустройстве с помощью законодательства? Нужно ли прописать в законе ответственность за это конкретных органов?
- Я уже фактически ответила на этот вопрос. Содействие занятости и трудоустройства – это большая государственная задача, решение которой находится в зоне ответственности не только государственной службы занятости. Прежде всего, это задача Правительства РФ, Минэкономики, Минтруда, отраслевых министерств и т.п., определяющих перспективные инновационные направления развития экономики. После принятия решений на правительственном уровне начинается поиск, переподготовка, повышение квалификации и подготовка кадров, способных достичь поставленных целей.
Далее – профессиональная ориентация и профессиональная подготовка школьников, начиная с младших классов, затем – учащихся колледжей и профессионально-технических учебных заведений, вузов, переподготовка лиц, чья профессия перестала быть востребованной на рынке труда в связи с автоматизацией, роботизацией, цифровизацией, внедрения ИИ в процессы производства и оказания услуг и т.п. Очевидно, что активное участие в подготовке кадров должны принимать работодатели как через свои объединения (в частности, РСПП), так и самостоятельно. Хорошими примерами являются ПАО «Газпром», ОАО РЖД, ПАО «Сбербанк» и некоторые другие крупные организации, планомерно занимающиеся подготовкой кадров для трудоустройства в свои структурные подразделения и филиалы, а также повышением квалификации своих работников по специальным программам.
Большую роль может сыграть Российская трехсторонняя комиссия и ее региональные подразделения в рамках социального партнерства.
В отдельных отраслях, где дефицит кадров ощущается особенно остро, можно ввести распределение (или обязанность отработать определенный срок) для выпускников, получивших бесплатное образование за счет бюджетных средств. В целом я отношусь к этому положительно, т.к. очень часто работодатели в качестве основания для отказа в заключении трудового договора указывают на «отсутствие у выпускника вуза опыта практической работы». Распределение поможет приобрести необходимый опыт.