На днях министру образования Дмитрию Ливанову на парламентском часе в Госдуме депутаты трёх оппозиционных фракций в очередной раз предложили уйти в отставку. В числе обвинений, предъявленных главному «образовательному» чиновнику, прозвучали слова о беспрецедентном росте количества отчётности, которую вынуждены сдавать учителя и администраторы школ и вузов (в частности, отчётность ректоров вузов выросла аж в 22 раза). Изменить эту систему Ливанов торжественно пообещал ещё несколько лет назад, в момент вступления в должность. Однако с тех пор ничего не изменилось, а проблема стала катастрофической – причём не только для работников системы образования. К стону педагогов, вынужденных тратить часы и дни на заполнение ненужных бумаг, «дружным хором» присоединяются медики, учёные и другие сотрудники бюджетной сферы. Но их, к сожалению, никто не слышит. В здравоохранении, образовании, науке отчётность и те, кто её собирает, составляет и контролирует, стали едва ли не главнее лечащих, учащих и совершающих открытия.
Копейка во главе угла
Как рассказывают сами бюджетники, «бумажный вал» начал расти в начале двухтысячных, с наступлением «эпохи всеобщей оптимизации». В первую очередь к бюджетным учреждениям «прилетела» необходимость скрупулёзно отчитываться о ходе и эффективности расходования выделяемых средств. Как рассказывают сотрудники школ, больниц, научных учреждений, ведомства требуют детального отчёта за каждую копейку.
Наиболее ярко данная тенденция проявляется в медицине. Сегодняшняя система здравоохранения устроена так, что оказанные услуги (как ни больно применять это слово к медицинской сфере) оплачиваются страховой компанией исключительно по факту их оказания. Так как страхового агента за спиной каждого врача не поставишь, подтверждением такого факта становится заполняемая во всех подробностях отчётность. В результате сложилась парадоксальная ситуация, когда заполнение бумаг для врача или больницы формально становится важнее, чем оказание помощи пациенту, – иначе страховая компания, попросту не оплатит оказанную услугу.
«Норматив приёма у врача-специалиста составляет от 8 до 12 минут, – рассказывает Алла Фролова, координатор Всероссийского независимого профсоюза медицинских работников «Действие». – За это время ему нужно не только выслушать и осмотреть пациента, сделать необходимые назначения, но и заполнить отчётность аж в двух вариантах – в письменном и электронном, с помощью компьютера. Ему необходимо, образно говоря, зафиксировать каждый свой «чих» в отношении пациента в специальных формах, куда нужно вписывать код каждого действия по системе ОМС – для дальнейшей оплаты этих действий. Так как медсестёр сейчас активно сокращают, всем этим занимается именно врач. Мы пытаемся донести до вышестоящих инстанций абсурдность происходящего, но пока никто к нам не прислушивается».
Необходимость отчитываться по финансовым параметрам сильна и в научной сфере. Безусловно, здесь эффективность траты денег можно, что называется, увидеть и потрогать. Но, как утверждают учёные, всё равно не обходится без перегибов. Например, сотрудники научной сферы с сарказмом шутят, что получить международный грант в РФ может только мужчина, потому что ту стопу бумаг, которую необходимо предоставить чиновникам, ни одна женщина попросту не поднимет. При этом часть бумаг сами учёные называют абсолютно ненужными.
«Из тех документов, с помощью которых нам приходится обосновывать трату бюджетных денег, многие совершенно избыточны, – говорит Александр Лашков, старший научный сотрудник Института кристаллографии РАН. – Например, при финансировании из Минобрнауки число ненужных, на мой взгляд, бумаг может доходить до 60%».
По словам А. Лашкова, проблема есть и в том, что гигантское количество отчётов о научных результатах порой… попросту не читают. В частности, в том же Минобрнауки при изучении предоставленных документов смотрят прежде всего не на суть, а на оформление по ГОСТу, хотя требуют фиксировать чуть ли не каждый шаг. Например, в процессе исследования только на одном из его промежуточных этапов учёному-биофизику необходимо давать отчёт, состоящий аж из 39 разных форм, из которых как минимум три, отмечает наш собеседник, дублируют друг друга.
Отчёт про цвет велосипеда
В 2010 г. редакция интернет-портала «Педсовет» задумала и провела акцию с говорящим названием «Бумажкам – Нет». Педагогам предложили заполнить анкету с вопросами о том, сколько времени приходится тратить на заполнение и составление отчётности, перечислить её виды и назвать самые «бестолковые» бумаги, с которыми приходилась сталкиваться в процессе работы. На призыв откликнулось около тысячи человек из 61 региона страны. По итогам опроса 80% респондентов назвали «бумажную» нагрузку серьёзной. Также выяснилось, что 25% опрошенных тратили на «бюрократическую деятельность» более 10 часов в неделю (большинство сообщало о 2–3 часах). Педагоги отмечали, что отчёты по большей части никем не проверяются, а одни и те же сведения могут потребовать несколько раз в различной форме. При этом участники опроса в целом согласны, что без определённой доли «бюрократии» в их работе не обойтись. В частности, учителя готовы заполнять классные журналы (как в бумажном, так и в электронном виде), составлять тематическое планирование и планы уроков, сдавать отчёты за четверть в краткой форме, а также своё портфолио. В рейтинге самых абсурдных бумаг первое место заняла справка, затребованная местной полицией: классных руководителей обязали составить… список велосипедов детей класса с указанием марок и цвета. Также в ряде школ учителя обязаны были сдавать отчёты о выполнении работ по подготовке к новому учебному году, где школа обязана отчитаться о количестве покрашенных урн и мусорных баков, срубленных деревьев и вырванных сорняков, и протоколы заседания инициативных групп детей, где написано, что дети решили вымыть парты, пересадить цветы, посетить школьную дискотеку или проведать заболевшего одноклассника.
Информацию по итогам опроса организаторы акции отправили в Минобрнауки с просьбой прочесть и учесть сказанное – но, по их же словам, результата это не дало.
«Несколько лет назад громко озвучивалось намерение снизить «бумажную» нагрузку на педагога, и какие-то маленькие шаги в этом направлении уже начали предприниматься, – говорит Эльвира Федюшина, один из организаторов акции «Бумажкам – Нет». – Однако сейчас всё, к сожалению, вернулось на круги своя, и бюрократическая нагрузка только выросла. Так что наша акция лишь зафиксировала проблему, но решить её, увы, пока не помогла».
Насколько ты хорош?
Ещё одно изобретение «эпохи оптимизации» – необходимость бесконечно отчитываться о так называемой эффективности своей работы. Эпитет «так называемой» не случаен. О том, что понимать под этим словом, несмотря на обилие всевозможных «критериев» и «параметров», судя по всему, толком не знают даже в Минобрнауки и Минздраве. И порой чиновники изобретают такие «шедевры», что бюджетникам остаётся то ли смеяться, то ли плакать.
«Недавно для вузовских преподавателей ввели очень значимый критерий качества их научной работы – наличие публикаций в журналах ВАК (авторитетные научные издания, считающиеся главной «площадкой» для демонстрации научных достижений. – Прим. «АН»), – рассказывает Григорий Прутцков, кандидат филологических наук, доцент кафедры зарубежной журналистики и литературы факультета журналистики МГУ. – Преподаватели должны сдать не менее одной статьи в год, научные сотрудники – не менее двух. Эти статьи могут быть на какую угодно научную тему, главное – их наличие».
По мнению Григория Владимировича, из инициативы Минобра полезного вышло мало. Например, отдавая все силы ваковским статьям, кафедры почти прекратили издание собственных сборников, в которых всегда публиковались интересные работы. Кроме того, опубликоваться в журналах ВАК не так легко. Во-первых, их не очень много, и на публикацию существует немаленькая очередь. Во-вторых, статьи проходят так называемое слепое рецензирование – тексты читают два независимых эксперта, к которым статья попадает анонимной. В результате, отмечает преподаватель, нередки случаи, когда заслуженным профессорам тексты возвращали на переделку по несколько раз.
Не избавлены вузовские преподаватели и от необходимости детально записывать всё, чем они занимаются со студентами. В частности, несколько лет назад появилась обязанность составлять так называемые УМК – учебно-методические комплексы по каждой (!) студенческой группе. В него должны входить все программы, методические пособия, билеты и тесты, которые используются для контроля знаний и даже описания творческих и методических приёмов, которые преподаватель собирается использовать на каждом занятии. По таким комплексам ведомство тоже вроде бы должно следить за эффективностью работы преподавателя. Но на деле, утверждают сотрудники вузов, этого не происходит.
«Стандартный УМК иногда доходит до сотни страниц, – говорит Павел Кудюкин, преподающий в Высшей школе экономики. – Лично меня больше всего коробит то, что я ещё до начала учебного года должен по шагам расписать занятие, которое я проведу, например, в мае. Получается, что мне не дают права на педагогическую гибкость, на творческий подход, на новые идеи, которые появятся в процессе работы с конкретной студенческой группой. А если я всё же плюну на все эти планы и буду проводить занятие так, как в данный момент считаю нужным, непонятно, зачем я всё это писал и тратил время. А самое обидное заключается в том, что все эти отчёты, которые хранятся на кафедрах, всё равно никто не читает. Если приходят проверки, они смотрят исключительно на их наличие. Преподаватели же, вместо того чтобы читать, думать, развиваться, писать настоящие научные статьи, занимаются никому не нужной писаниной!»
Заметки на полях
Двадцать пять лет назад Управление образования в Воскресенском районе Московской области находилось в двух комнатках в подвале жилого дома. Там успешно помещались начальник управления, сотрудники, секретарь да нехитрое «техническое оснащение» (печатная машинка). Сегодня управление занимает двухэтажное просторное здание бывшего детского сада (которых, к слову, катастрофически не хватает в центральной части города), и многочисленным сотрудникам в нём не сказать чтобы очень просторно. При этом значительное место в кабинетах занимают шкафы с документами, количество которых растёт в геометрической прогрессии. И описанная картина справедлива не только для конкретно взятого города, но и для страны в целом.
Двойная нагрузка
Серьёзной проблемой для бюджетников обернулась и всеобщая компьютеризация, которая изначально была призвана как раз упростить бюрократические процессы. Однако в реальности всё получилось с точностью до наоборот. Облегчение процесса изготовления документов моментально привело к взрывному росту их количества. В школах и больницах зажужжали принтеры и ксероксы, а педагоги и врачи засели за компьютеры теперь уже ночами, потому что днём на это времени не осталось. При этом переноса документооборота в виртуальное пространство и, соответственно, уменьшения количества документов в бумажном виде не произошло: вся отчётность сегодня по-прежнему должна дублироваться.
«В медицинской сфере это привело к тому, что врач, которому и так катастрофически не хватало времени на общение с пациентом, тратит на заполнение бумаг в два раза больше времени, чем раньше, – констатирует Алла Фролова. – Сначала он должен забить информацию в компьютер, а потом обязательно продублировать её в карте пациента и в специальной бумажной форме. И всё это – в рамках приёма со строго ограниченным нормативом времени! Естественно, что сделать это в рамках рабочего дня попросту нереально. Я лично знаю случаи, когда врачи-педиатры брали карты пациентов домой и заполняли их по ночам!»
«С появлением компьютеров и электронной отчётности мы попали в парадоксальную ситуацию, – вторит Эльвира Федюшина, преподаватель московской школы. – В принципе система электронной отчётности понятна и удобна – в конце концов, место в шкафах экономит. – Но, с другой стороны, порой она крайне ненадёжна. Если рухнет сервер, данные исчезнут, и не исключено, что восстановить их будет невозможно. Поэтому бумажные формы всё равно сохраняются и, думаю, никуда не денутся».
Самое главное, на что жаловались практически все собеседники «АН», – ощущение полной бессмысленности «бумажной» нагрузки. Например, все педагоги как один твердят, что написанные отчёты никто не читает – то ли не разбираются, то ли потому, что одолеть такой объём вряд ли возможно. Проверки в большинстве случаев сводятся к контролю за наличием бумаг и просмотру их оформления. Достоверность содержания никто не проверяет, чем учителя порой вполне успешно пользуются.
«Систему контроля, которая сегодня действует в современной школе, можно смело называть «системой отписок и приписок», – констатирует Андрей Демидов, сопредседатель Независимого профсоюза «Учитель». – Проверять по-настоящему опасно, потому что получившаяся картина не понравится никому. С этим мы, к слову, уже столкнулись, когда провели более или менее объективный ЕГЭ, на котором пресекли возможность списывания и утечек. В итоге пороговый балл что по русскому языку, что по математике пришлось существенно опускать, чтобы четверть (!!!) сдающих не оказались с двойками по ключевым предметам и, как следствие, без аттестатов. Именно поэтому в отчётах «об эффективности» сегодня главное одно – чтобы они были. Остальное уже неважно».
Почему они такие?
Об особенностях российских бюрократов-управленцев и причинах «бумажного вала» в бюджетных учреждениях рассуждает Павел КУДЮКИН, доцент кафедры теории и практики государственного управления Национального исследовательского университета Высшей школы экономики, сопредседатель Центрального Совета профсоюза «Университетская солидарность».
О том, что происходит сейчас, прослеживается элементарная логика корявой бюрократической системы, когда задача чиновника заключается в одном: обеспечить работой самого себя. И, как ни парадоксально, по активности бюрократии в той или иной сфере можно прослеживать её самочувствие и состояние. Чем сильнее та или иная система трещит по швам, тем более рьяно «рвутся в бой» бюрократы, чтобы, показав свою значимость, не лишиться своего тёплого места в существующей пирамиде. Единственное, к чему может стремиться бюрократ, – к увеличению объёма своих полномочий, для того чтобы показать собственную значимость. На эту тему есть общеизвестный исторический факт: структуры министерства по делам колоний в Великобритании начали разрастаться в геометрической прогрессии как раз тогда, когда колониальная система в мире начала стремительно разваливаться. Примерно то же самое сейчас происходит и в России.
Безусловно, отрицать необходимость существования бюрократии и бумажной отчётности нельзя. Однако она необходима и эффективна только в том случае, если не даёт заданий сама себе, не «варится в собственном соку», а действует в рамках исполнения некоего общественного запроса. Например, в той же системе образования проверки и отчёты были бы эффективны, если бы их результаты были интересны и нужны непосредственно потребителям образовательных услуг – в первую очередь ученикам и их родителям. Но сегодня каждое министерство и ведомство само ставит себе задачи, само следит за их реализацией и, как показывает горькая практика, удовлетворяется не содержанием отчётов (которые никто подчас не изучает), а исключительно их наличием. Это объясняется ещё и тем, что сегодня для попадания в когорту «управленцев» вовсе не обязательно иметь соответствующее образование и опыт работы в той сфере, которой взялся руководить («АН» подробно писали об этом в материале «Синдром эффективного менеджера» в №6 от 14.02.2013). Люди катастрофически плохо знакомы с предметом управления, а потому способны проверить исключительно формальную сторону работы.