Хотя у России нет и не было богатой демократической традиции применительно к верховной власти, у нас имелась многовековая традиция местного самоуправления, земского строя, отчасти прерванная Петром I и восстановленная на новый лад Александром II. А значит, никакой критики не выдерживают ссылки на особость нашей страны при попытках оправдать сегодняшнюю фактическую подчинённость местного самоуправления вышестоящим властям. Именно оно, местное самоуправление, является одним из неизвестных в задачке нынешней конституционной реформы. Большинство аналитиков сходятся в том, что президент, намерившись ещё прочнее встроить муниципалитеты в «вертикаль», хочет ослабить их позиции. Иного мнения придерживается член комиссии по реформированию Конституции Сурен АВАКЬЯН – доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юрфака МГУ им. М.В. Ломоносова.
– СОГЛАСНО языку действующей Конституции, федеральный и региональный уровни управления являются властью, а муниципальный уровень – самоуправлением. Понятие «власть» ассоциируется с принуждением, а «самоуправление» – с гражданским обществом. То есть, по крайней мере на словах, муниципалитеты обязаны не диктовать населению свою волю, а подчиняться ему.
– Эту терминологию в Конституции менять, по-видимому, не станут: она содержится в первой главе, которую запрещено корректировать (возможно лишь принять новую Конституцию). В советское время местные советы позиционировались как органы государственной власти и одновременно народного самоуправления. Принимая в 1993 году нынешнюю Конституцию, этот подход не взяли за основу, записав в первой главе: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Считалось, что этой отдельностью мы укрепим независимость местного самоуправления. Но получилось по Черномырдину – «хотели как лучше, а получилось как всегда». Многие федеральные и региональные органы решили, что раз местное управление не является государственной властью, значит, это власть общественная (как, например, власть политических партий над своими членами), а потому её решения, мол, не обязательны для исполнения.
– Минуточку. Неужто вы ведёте к тому, что Путин нацелен усилить местное самоуправление?
– Совершенно верно. Вопрос о муниципалитетах заострился именно из-за того, что местные отделения госструктур не подчинены местному самоуправлению. Они считают, что независимы от него и могут ставить его перед фактом. Это неправильно, нужно обязать их следовать местным правилам, касающимся размещения объектов, благоустройства, озеленения, а также инфраструктуры. Скажем, если федеральным решением на территории муниципального образования размещается военная часть, то на муниципалитет возлагаются заботы о том, где будут проживать офицеры с семьями, в каких поликлиниках наблюдаться, в какие образовательные учреждения водить детей, – соответственно, размещение военной части немыслимо без согласования деталей с муниципалитетом. Однако зачастую такие согласования не проводятся. В этом ключе задуманная попытка инкорпорировать местное самоуправление в систему единой власти – очень правильная попытка. И кстати, она не нова. Ещё в середине 1990-х Конституционный суд постановил, что муниципалитет – часть публичной власти (понятие «публичная власть» используется для одновременного обозначения государственной власти и местного самоуправления; в политологии публичная власть противопоставляется сугубо общественной. – Прим. «АН»).
– Учёт госструктурами мнения муниципалитета – это замечательно. Но в той же мере необходимо, чтобы государство – в лице федеральной и региональной властей – признавало за муниципалитетом самостоятельность. При этом федерация и регион постоянно влияют на его решения.
– Конечно, влияют.
– Нарушая тем самым Конституцию?
– Вовсе нет.
– Открываем восьмую главу под названием «Местное самоуправление». Читаем самое начало: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения…» Са-мо‑сто‑я‑тель‑но‑е. «Самостоянье» человека, по Пушкину, – залог величия его.
– А вы откройте Конституцию пораньше – на первой главе. Там сказано: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно». Обратите внимание на эти слова: «в пределах своих полномочий». И далее в восьмой главе: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству». Соответственно, те задачи, на которые государство выделяет деньги, находятся у него на контроле. Отсюда и, как вы выразились, государственное влияние на решения муниципалитета.
– Говоря о деньгах, не будем забывать: огромная часть государственного бюджета обеспечивается налогами, собираемыми, что называется, на «земле». То есть «земля» передаёт деньги «наверх», а потом частично получает их обратно. И не просто получает, а вынужденно выпрашивает.
– Эта налоговая система позволяет государству дотировать менее благополучные регионы за счёт более благополучных. Напомню: около 20 субъектов РФ – доноры. Слава богу, в России на этой почве нет той нервозности, которая существует в Германии, где восток дотируется западом. Хотя и у нас некоторые регионы, например Свердловская область, выражают недовольство тем, что «кормят» другие субъекты.
– Я бы сказал, муниципальные образования «кормят» государство.
– Нет, я вижу это иначе. Государство даёт деньги муниципальному образованию, а не муниципальное образование государству. Кстати, даже в Швейцарии, которую часто рассматривают как страну с наиболее широкими возможностями самоуправления, – даже там налоги собирает федерация, впоследствии выделяя средства регионам-кантонам, а те выделяют средства муниципалитетам. Женева цветёт, там идеальная чистота, но не потому, что налоги оседают в городе, как вам хочется, а потому, что федерация и кантон выделяют городу деньги в большом объёме. К этому и нужно стремиться нашему государству. И контролировать, как расходуются выделенные средства.
– Согласно восьмой главе нашей Конституции, органы местного самоуправления «осуществляют охрану общественного порядка». Это абсолютно «спящая» норма: у нас не только нет муниципальной полиции, но и не предполагается участие муниципалитета в формировании местного ОВД. Раз уж мы заговорили о зарубежном опыте, не пора ли вспомнить заокеанскую страну, где население избирает местных полицейских – шерифов? Это вроде бы логично: люди выберут самого честного. А не получат человека, де-факто обязанного прежде всего тому, кто его назначил «сверху».
– Я вам завидую: вы живёте в состоянии идеализма. У меня такого нет. Выберут не самого честного (к 35–40 годам каждый успел нагрешить), а самого делового, эффективного. Какому количеству людей полицейский обязан своей должностью – не принципиально. Принципиально то, чтобы он действовал по закону и квалифицированно. Было бы вполне достаточно ввести норму, о которой вы сказали вскользь: чтобы муниципалитет участвовал в назначении главы местной полиции и его замов.
Вы спрашиваете о выборности полицейских, а ведь у нас пока не решён вопрос о выборности главы муниципального образования. Последняя тенденция такова, что муниципалитеты отказываются от прямых выборов главы, он всё чаще избирается местными депутатами. Будучи конституционалистом, я должен сказать так же, как говорят мои студенты, – мол, все посты должны быть избираемыми. Но я вижу: выборы местного главы малоэффективны. Они рождают новый уровень нервозности, попыток ввести население в заблуждение. Когда же двадцать депутатов избирают кандидата, предложенного комиссией, состоящей из представителей этой территории и исполнительной власти субъекта РФ, – тогда кандидат рассматривается детально. Так делают во многих странах, и это не означает, что власть ушла в руки чиновничества.
– Ещё одна норма восьмой главы: «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью». При этом муниципальные советы Новой Москвы – против своей воли – передали местные жилищно-коммунальные службы в ведение региона, то есть столицы. В подобных конфликтных ситуациях муниципалитеты всей страны опасаются, что их регион, осерчав, выделит меньше средств на их нужды. Аналогично тому, как он «наказывает» недофинансированием свои города и веси за недостаточный местный процент «Единой России» на выборах.
– Знаете, когда молодой человек идёт подавать заявление в ЗАГС, возможен вариант, что он это делает абсолютно добровольно. Но бывает и по-другому: иногда его убеждают родители, или девушка, или родители девушки. Однако, как бы то ни было, молодой человек должен собственной персоной очутиться в ЗАГСе, заполнить бланк и поставить свою подпись – без этого никакой брак невозможен. Значит, молодой человек в любом случае обладает самостоятельностью, ведь последнее слово – за ним. То же самое я бы сказал о муниципалитетах: в описанной вами ситуации последнее слово – за ними. Без согласия муниципалитета не обойтись – значит, его самостоятельность нельзя назвать условной.
– Что ж, о степени вертикального разделения властей (федерация – регион – муниципалитет) сказано достаточно, давайте коснёмся и горизонтального разделения. Собственно, о доминировании исполнительной власти в РФ – на всех уровнях – не говорит только ленивый.
– У меня ощущение, что вы задаёте вопрос как человек невзрослый, как человек, который…
– Который прочитал в первой главе Конституции: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».
– Вы думаете, как записано, так и должно быть, все должны быть самостоятельны. В действительности же разделение властей предполагает систему сдержек и противовесов. У каждой стороны есть свои права и свои возможности влияния. Что касается исполнительной власти, то это не собрание авантюристов. Она хочет хорошо управлять территорией.
– Кажется, теперь не я, а вы рассуждаете как идеалист.
– Нет, я не идеализирую исполнительную власть. Но точно так же я не идеализирую депутатов любого уровня. В том числе и независимых депутатов.
Сергей РЯЗАНОВ