Аргументы Недели Общество 13+

Регионы просят огня

Как централизация власти и налогообложения влияет на экономику регионов

№ 21(614) от 31.05.18 [ «Аргументы Недели », ]

Регионы просят огня

Плохо влияет – считают большинство экономистов. У властей регионов нет стимулов развивать своё хозяйство, зато есть привычка плясать вприсядку перед начальством. А если начальство прикажет и дальше выравнивать бюджет, они закроют последние больницы и школы, ибо никакая детская слезинка не стоит карьеры. В то же время из Кремля доносится сдержанное покашливание: мол, вы хотите вот этих плясунов облечь неприкосновенностью, по результатам свободных выборов дать им новые полномочия и налоги минимум на пять лет? Да они же украдут всё, что не приколочено, потом объявят войну Швеции и через 10 минут сдадутся в плен! И только благодаря строгому надзору из центра бюджетники ещё получают зарплаты, а население регионов не продано на галеры за долги. Слабое место в рассуждениях федералов бросается в глаза: как распорядится своими возможностями реально независимый губернатор, ещё бабушка надвое сказала. Зато у родителей, не дающих своим детям самостоятельности, они вырастают пассивными и некомпетентными в девяти случаях из десяти.

 

Не думай о Калуге свысока

От Калуги до Брянска 220 км по шоссе, по российским меркам – мелочь. Но разница между скромными субъектами Нечерноземья колоссальна. В Калуге с 2006 по 2017 г. открыто 99 новых предприятий, создано более 27 тыс. рабочих мест. И это не какие-то там лесопилки. Тут обосновались General Electric, Magna, Volkswagen, Peugeot, Citroen, Mitsubishi, Volvo, L\'Orеal, Samsung, Continental. Грамотному экономисту не нужно объяснять, что такое синергия – концентрация в одном месте передовых производств и кадров и как она снижает издержки. И самое главное: Калуга совершила свой рывок без ресурсной базы, без подачек Москвы, без предприятий-доноров, какими являются «Северсталь» для Вологды или КамАЗ для Казани.

Если в Калужской области работают 12 промышленных парков, то в соседней Брянской области – ни одного. Крупнейшие в регионе производства запыхтели ещё в советские времена, а Брянский машиностроительный завод и вовсе в 1873 году. Также Брянск известен масштабными лесозаготовками, на базе которых выросли многочисленные мебельные производства. А в посёлке Сураж местный завод «Пролетарий» развился в одного из крупнейших в России производителей картона и упаковки. Но это всё равно не Samsung даже близко.

К началу XXI века Калужская область 45% своей казны получала в виде федеральных дотаций и занимала в рейтинге регионов 80-е место из 83. В 2004–2005 гг. были пересмотрены отношения центра и регионов, которые раньше делили собираемые в областях и весях налоги, грубо говоря, пополам. А в новых условиях получилось, как объяснял на пальцах вице-губернатор Калужской области Максим Шерейкин, что с каждого заработанного рубля 85 копеек идёт в федеральный бюджет, 14 – в областной и лишь одна копейка – в муниципальный. Кроме того, были отменены губернаторские выборы, в результате чего главы регионов стали назначаться на свой пост из Москвы.

А теперь поставьте себя на место тогдашнего губернатора. Главное правило игры заключается в том, что вас могут снять в любой момент. А ваши экономические достижения – далеко не главный критерий оценки. Куда важнее не допустить расцвета внесистемной политической оппозиции или «социальных взрывов». А бюджетные дыры проще всего латать, выстраивая хорошие отношения с федеральными чиновниками, влияющими на процесс выделения субсидий регионам. Привлекать инвестиции в этой ситуации непродуктивно: визгу много, шерсти мало. Ну привлёк ты к себе какой-то крупный завод – а дальше? Пока он там построится, запустится, выйдет в прибыль, из которой в области останется 15 копеек с рубля. А тут удачно сходил на охоту с министром – и на следующий день проблемы нет. Во-первых, цены на нефть сказочно росли, государственная казна пузырилась от денег, и добиться новых дотаций было несложно. Во-вторых, хорошие отношения с начальством означали для губернатора своего рода карт-бланш на работу во вверенном субъекте. А при таком раскладе инвестор, особенно крупный, это не спасение, а головная боль, поскольку он губеру «чужой» и может создать противовес его власти.

Вот, например, глава Брянской области Николай Денин, руководивший регионом с 2003 по 2014 г., жил в соответствии с правилами игры. Водился с бандитами, активно субсидировал птицефабрику, которой владел до назначения, щедро запихивал бюджетные миллиарды в сумасбродные проекты вроде мегазавода по производству мороженого. А «калужское экономическое чудо», как отмечает журналист Дмитрий Соколов-Митрич, создавалось по Венедикту Ерофееву – медленно и неправильно. Команда – вовсе не чудо-мальчики из Чикаго. Губернатор – бывший директор совхоза, заместители – либо чересчур опытные старпёры, либо какие-то невнятные выпускники пединститута. Сам Анатолий Артамонов ни промышленностью, ни предпринимательством не занимался, а его идеалом руководителя является многолетний диктатор Сингапура Ли Кван Ю. При таком кумире городу Калуге много лет не везёт с мэрами: равного себе Артамонов не потерпит, а те, кто под него подстраивается, не справляются с задачами. Однако из губернатора сыплются вполне рыночные мудрости: «Лошадь, которая возила бригадира, пахать не будет», «Помогать надо только тем, у кого спина мокрая», «Чтобы коллектив работал в полную силу, в нём должно хотя бы одного человека не хватать». В декабре 2014 г. Артамонов запретил чиновникам в своём регионе произносить слово «кризис».

По легенде большую роль в старте «чуда» сыграл балкон, который в здании администрации тянется по всему этажу. На него чиновники выходили покурить, именно здесь возникло «общество чести»: давайте, мол, покажем всем, что мы что-то можем. Через год после получения 5-миллиардного кредита ВЭБа на закладку промзоны в Ворсино из банка приехала комиссия с проверкой. Её повезли в поле и показали трансформаторную подстанцию, газораспределительную станцию и рычащие экскаваторы. Комиссия была в шоке: «Вы что, и правда собираетесь строить завод?» Ревизоры привыкли, что при нынешней централизации власти «ничьи» государственные деньги просто «пилят», а им предъявляют виртуальные презентации и умасливают всеми доступными способами.

Но вот 12 индустриальных парков построены в течение одного десятилетия. Но если вы попадёте из депрессивного Брянска в процветающую Калугу, вы можете и не заметить особой разницы. Брянск – это древний город с древним ремонтом. Дороги ужасающего качества, но куда важнее, что проезжая часть даже на центральных улицах очень узкая. Стукнулись две машины – полгорода тут же накрывает транспортный коллапс. Метро нет, а для рейсовых автобусов и троллейбусов отсутствуют выделенные полосы. Не город, а депрессариум.

В Калуге малость поживее: есть стильные кофейни и пабы, встречаются люди, одетые со вкусом. Но с дорогами тоже беда, остатки дореволюционной архитектуры отреставрированы неважно, а новых знаковых проектов нет. Любимое место отдыха молодёжи – «Шарик», символизирующий нашу планету, с площадки которого открывается вид на правый берег Оки и автомобильную развязку. Облик Калуги – брежневско-хрущёвский, о современности напоминают разве что коробки торговых центров. А чему удивляться, если бюджет города в 2018 г. составляет 7 млрд рублей, из которых 70% тратится на социалку? А если отъехать от областного центра километров за 30, сквозь геометрически строгие силуэты технопарков, то полумёртвые деревни вообще ничем не будут отличаться от брянских аналогов. И не исключено, что волшебник Артамонов завидует нынешнему губернатору Брянской области Александру Богомазу, который спокойно властвует и не знает многих его проблем.

Очередное калужское чудо заключается в том, что к середине 2018 г. ни один иностранный инвестор из Калуги так и не ушёл. Обошлось малой кровью: все автогиганты сократили объёмы производства и уволили часть персонала. Но, поскольку на автокластер приходилось 46% ВРП Калужской области, Артамонова стали критиковать: зачем, дескать, сложил все яйца в одну корзину? Как будто кто-то на его месте, будучи в здравом уме, мог отказаться принять на своей территории завод Volkswagen. Или другая претензия к губернатору: зачем позволил закрыться традиционным предприятиям, которые давали работу калужанам с советских времён: мясокомбинату, молокозаводу, хладокомбинату, макаронной фабрике, фабрике «Аккорд», производящей пианино для школьных классов музыки, и заводу «Кристалл», известному производителю водки? Хотя очевидно, что закрыл их не Артамонов, а шумпетеровское «созидательное разрушение», конкуренция и падение спроса на пианино и бухло, критики не преминули заметить: почему пробивал льготы для басурманских заводов, а не для отечественного производителя макарон?

На критику Артамонову, может, и было бы начхать, если бы политическая оппозиция не зачастила в Калугу ради проведения митингов и участия в выборах всех уровней. И снова боком вышла стратегия развития. В депрессивном Брянске оппозиции рассчитывать особо не на что, а в Калуге заводские инженеры и квалифицированный пролетариат способны воспринять аргументы митингующих: дескать, для чего вы строили заводы, если все налоги забирает Центр? А наша идея в том, чтобы деньги и полномочия были возвращены в регионы, аж 40% НДС хотим вам оставить. Для федералов Калуга стала превращаться в политически нестабильный регион, а ответственность тут, согласно старым правилам игры, – на губернаторе. Поскольку кредиты на развитие технопарков надо возвращать, у Калужской области стал стремительно расти государственный долг, достигший по итогам 2016 г. 34 млрд рублей. И у власть имущих в правительстве наверняка возникло подозрение, а не исчерпал ли дядя Толя Артамонов свои идеи и фарт? Во всяком случае, когда губернатор попросил у центра реальной финансовой поддержки, ему не дали.

И как тут не позавидовать брянскому коллеге Богомазу, у которого бюджет оказался больше калужского! Это не шутка: расходы Брянской области в 2018 г. составят 55 млрд рублей, а Калужской – 53, 2 миллиарда. Как такое возможно, если ничего похожего на экономическое чудо в Брянске не происходит, а Калуга за последние два года умудрилась создать у себя новый фармацевтический кластер, который скрасил потери от упадка автопрома? И население у соседей сопоставимо по численности: 1, 2 млн и 1 млн человек. Всё очень просто: Богомаз получит в 2018 г. дотации из Центра на 12, 8 млрд рублей. А Артамонову дают 200 миллионов, почти что ноль, поскольку он умный хозяйственный мужик и наверняка сам что-нибудь придумает. И какой вывод должны сделать из этого другие губернаторы?

 

Кассовое расслоение

Централизация власти и финансовых потоков – явление для России традиционное. Школьная программа по истории издревле представляет собой галерею великих битв и грозных правителей. Территориальная экспансия, «собирание земель» представлены как акт высшей государственной доблести. И совершенно не ставится под сомнение, что «сильные государи» Пётр I и Иван IV лишали регионы самостоятельности и выжимали их до нитки в целях некоего «государственного блага». Даже «просвещённый абсолютизм» Екатерины II отличался от западных аналогов отсутствием буржуазии. Неудивительно, что фоном для «блестящего имперского века» проходит отсталость России относительно стран Западной Европы («драма слаборазвитости», как писал историк Фернан Бродель), но прямой связи с отсутствием на местах стимулов к построению богатого и процветающего общества учебники не выявляют.

Оправдывая нынешний виток централизации, власть уверенно стоит на том, что спасла страну от распада в конце 1990‑х, взяла под контроль коррупцию на местах и аккумулировала средства для важнейших реформ. И в этом есть доля истины. Ни один экономист не станет спорить, что определённая степень централизации необходима для успешного старта преобразований. Опыт стран Африки и Латинской Америки полон примеров, когда реформы заходили в тупик из-за того, что правительство не контролировало значительные части Колумбии или Сомали. Но где же в итоге реформы у нас?

Благодаря централизации правительство РФ сумело аккумулировать достаточно средств, чтобы провести реформу МВД и перевооружить армию, подготовиться к Олимпиаде в Сочи и футбольному мундиалю, построить Керченский мост и космодром Восточный, сделать шаг в сторону инновационной экономики в «Сколково» и «Роснано», запустить программу материнского капитала и телефонизировать деревни. И уже другой вопрос, насколько оправданы все эти астрономические траты. И стоит ли ради гордости за новый танк «Армата» закрывать сельские школы? И не превратилась ли нынешняя централизация в контроль ради контроля?

Майские указы 2012 г. окончательно сломали регионам хребет. Центр выдал губернаторам 218 (!) поручений, касающихся социальной и экономической политики, главным из которых стала необходимость повышать зарплату бюджетникам. Минфин прикинул, что ради исполнения указов из бюджетов регионов придётся вынуть более 2 трлн рублей! От отчаяния областные власти вынуждены увольнять бюджетников или переводить их на частичную занятость. Лишившись поддержки, начали разоряться заводы и сельхозпредприятия. Но самое главное – появилась безнадёга относительно перспектив развития. Для губернаторов, мэров и глав поселений любая инициатива может обернуться теперь обвинением в неэффективном использовании средств.

С губернаторами перестали церемониться: в марте 2015 г. в наручниках в столицу отправился губернатор Сахалинской области Александр Хорошавин, в феврале 2018-го получивший 13 лет строгача. Телезрителям показали миллиард рублей наличными, которые госслужащий хранил дома, и «лексус», который он подарил приглянувшейся путане. Губернатора посадили как раз в тот момент, когда Сахалин вырвался в лидеры среди российских регионов по уровню доходов населения, а средняя зарплата даже в медвежьих углах достигала 88 тыс. рублей.

Одна из причин изобилия: до региона дошли деньги от добычи нефти по СРП. Суть в том, что в 1990-е руководство страны легко пустило на сахалинский шельф иностранные компании на основе соглашения о разделе продукции (СРП): инвесторы вкладываются в обустройства месторождений, а налоги начинают платить, когда отобьют свои вложения. В 2017–2018 гг. мы увидели процесс раскулачивания Сахалина. На запрос Охинского районного собрания Минфин подтвердил, что предполагается изменить норматив зачисления налога на прибыль по СРП с 25 до 75% в федеральный бюджет. А раньше было наоборот: 75% – Сахалину.

 

Между вертикалью и анархией

Означает ли это, что России нужно немедленно отказаться от централизации, передав средства и полномочия регионам? Директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич, ведущий эксперт по российским регионам, считает, что всё сложнее, чем кажется: «Даже если федеральная власть вдруг ослабеет, то в существующей институциональной среде рациональная децентрализация маловероятна. Более реален вариант с хаотической децентрализацией, когда в регионах будут образовываться своего рода ханства или княжества. Если же не сложилось жёсткой вертикали, в регионах начнётся «война всех против всех» за власть и ресурсы».

Говоря о перераспределении налогов вниз, нужно иметь в виду, что 60% федерального бюджета создают всего 4 субъекта: «нефтяной» Ханты-Мансийский автономный округ (28%), «газовый» Ямало-Ненецкий (10%), Москва (17%) и Петербург (5%). Всего регионов-доноров из 85 не более полутора десятков: также «нефтяные» Сахалин, Томск, Оренбург, Ненецкий округ, промышленные Татарстан и Пермь плюс неожиданно примкнувшая к ним Калуга. В федеральный бюджет поступают налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), который обеспечивают ведущие регионы добычи нефтегазовых ресурсов, и налог на добавленную стоимость (НДС), концентрирующийся там, где больше всего конечных потребителей: в агломерациях федеральных городов. Сейчас у Ханты-Мансийска отбирают 85% собранных налогов, и если просто перераспределить доходы вниз, как было при Ельцине, то богатые станут богаче, бедные – беднее.

Подавляющее большинство российских регионов получает из центра в виде субсидий больше, чем отдаёт. В 2018 г. Камчатка и Якутия примут на двоих более 80 млрд рублей, в то время как Чечня – «всего» 27 млрд, что на уровне Алтайского края. Крым (17, 7 млрд руб.), Тыва (15, 7 млрд руб.), Ингушетия (9, 2 млрд руб.), Карачаево-Черкесия (9, 1 млрд руб.) уж точно не хотят перераспределения налогов и самоокупаемости. Проблема в том, что быть «регионом-двоечником» выгодно. Республике Хакасия осенью 2017 г. выделили внеочередные 9 млрд руб., чтобы не случился коллапс региональных финансов. Центр это пока не напрягает, потому что в результате на его бюджетных и долговых «крюках» висят почти все регионы-середняки и бедняки.

В итоге федерализм сохранился разве что в Конституции, а губернаторам удобнее всего решать финансовые проблемы посредством стука снизу наверх. А экономика без предпринимательской инициативы на местах расти не может. Как говорит Зубаревич, население России – многократный чемпион мира по выживанию в любых условиях, только развитию человеческого потенциала это не способствует: «В кризис не стоит ожидать изменений в отношениях центра и регионов. Изменения будут происходить иначе и медленно. Адрес изменений – крупнейшие города с более образованным и имеющим более высокие доходы населением. Именно в них формируется социальный слой, более свободный и независимый от государства, шире мыслящий, желающий жить по правилам, а не по понятиям. Именно в них быстрее растёт недовольство нынешними российскими институтами, которые делают развитие крупных городов заложником плохих правил игры».

Помимо децентрализации нужно дерегулирование, федеральный центр не должен регулировать всё и вся: «Сама децентрализация должна быть двушаговая: сначала из центра в регионы, а оттуда в муниципалитеты – только так возможно развитие местного самоуправления. В крупных городах муниципальный уровень начнёт меняться быстрее, там больше конкурирующих групп интересов. Если крупные города будут иметь ресурсы и полномочия, они начнут конкурировать за людей и за инвестиции, а для этого нужно модернизировать институты…

Но пока всё наоборот: централизация дошла до предела баланса интересов, системы сдержек и противовесов нет и в помине. Жёсткая вертикаль приводит к деградации институтов и местной инициативы. Зависимость регионов от центра усиливается из-за перераспределения ренты и роста долгов. Власти регионов неспособны к консолидации и координации. После десяти с лишним лет назначений по критерию лояльности качество губернаторского корпуса снизилось, некоторые профессионально непригодны руководить регионом. Запрос населения на развитие своего региона артикулирован слабо, домохозяйства реализуют индивидуальные стратегии выживания и надеются на социальные льготы и пособия. Всё это обобщается жёстким словом – «деградация».

Тем не менее эксперт уверен, что российский маятник неизбежно пойдёт в сторону децентрализации: «Главное, чтобы он шёл постепенно, с меньшей амплитудой и не в ситуации обрушения центральной власти. Тогда в стране будет постепенно формироваться институциональная система, обеспечивающая баланс интересов центра и регионов. Роль кризиса в том, что все дефекты существующей системы высвечиваются как прожектором. И это важно для избавления от иллюзий».

Рента преткновения

71 российский регион формирует всего 26% ВВП. И нельзя сказать, что три четверти субъектов обирают: в среднем собранные в этих регионах налоги распределяются пополам. А кое-где, с учётом федеральных дотаций, и более 100%. При этом российская практика отбирать у богатых регионов и переадресовывать бедным резко контрастирует с американской, где центр поощряет как раз богатые (!) штаты. Чтобы разбудить остальных.

НО В РОССИИ такая схема вряд ли выглядела бы логичной. Ведь в Америке разбогатеть можно, привлекая производства. Так, например, Алабама и Кентукки создали крупнейшим автогигантам условия, ради которых стоило уйти из Мичигана, превратив автостолицу Детройт в крупнейший в мире город-призрак. Но в России основой благополучия являются не заводы, а нефтегазовая рента. Богатство многих регионов зависит не от качества управления, а от имеющихся на территории ресурсов. И поощрять богатых вроде как не за что.

Зато при акценте на собираемую ренту мы вынуждены оставаться перераспределительной страной. А в условиях, когда рента сократилась из-за невысоких цен на энергоносители, Центр рубит и трансферты в регионы, к полному отчаянию последних. А значит, смысл рассчитывать на себя у регионов всё-таки есть.

 

В мире

Украинский дипломат назвал лучшее решение для военного конфликта Киева с ДНР и ЛНР
Loading...

Аргументы НеделиАвторы АН

Аргументы НеделиИнтервью