Внимание к озеру Байкал не стихает: политики обсуждают Его проблемы, режиссёры снимают о Нём фильмы, учёные Его изучают, общественники призывают Его спасать, а люди, живущие на Его берегах, – просто живут. И могли бы жить лучше, если бы все эти действия были объединены общей целью – сохранением гармонии человека и природы. Сегодня появилась реальная возможность найти это гармоничное равновесие.
За пять лет Федеральная целевая программа «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012 – 2020 годы» так и не обрела популярности и поддержки, не появилось субъектов, заинтересованных в её продвижении и реализации. Напрашивается вывод о неэффективности мер и механизмов, которые заложены в эту программу. Несмотря на увеличение финансирования охраны озера Байкал, выбросы вредных веществ в атмосферу и объём сброса сточных вод продолжают расти.
Комплексное решение
В конце декабря прошлого года наметился явный прогресс. Общественность с воодушевлением заговорила о новой правительственной инициативе – проекте «Байкал – Великое озеро Великой страны». Программу разработали в Аналитическом центре при Правительстве РФ совместно с властями Иркутской области и Республики Бурятия.
Казалось бы, наконец-то удалось собрать все компоненты, которые смогли бы помочь решить накопившиеся проблемы. Общественность мгновенно откликнулась. Появилась самоорганизация в социальных сетях в Интернете. Слоган #Живи_на_Байкале лёг в основу активного молодёжного движения.
Курировать программу должен был вице-премьер А.Г. Хлопонин – в сфере его ответственности экологический блок. Предполагалось, что функциональным заказчиком станет Министерство природных ресурсов и экологии России. Принимать участие в масштабном проекте будут федеральные органы исполнительной власти, Аналитический центр при Правительстве России, субъекты РФ. Не могли остаться в стороне общественные и научные организации, частные российские и международные инвесторы, государственные корпорации. И разумеется, население региона, включая многочисленных туристов, посещающих Байкал.
Программа рассчитывалась до 2025 года и состояла из двух основных блоков: «Экология» и «Бизнес-среда». Основная задача – обеспечить баланс интересов экологии, экономики, населения и общества. Чтобы достичь этого баланса, был глубоко и системно проработан и обобщён богатый международный опыт. Нужно не просто развивать туризм, но и делать это с учётом той нагрузки на природу, которую привнесёт увеличение туристического потока. Необходимо создать инженерную и транспортную инфраструктуры. Провести масштабные работы по ландшафтному планированию. И конечно же, решить проблему с различными видами отходов – как с теми, что уже являются проблемой, так и с теми, что возникнут по мере реализации программы.
Главная особенность и ценность этой Программы в том, что она подходит к решению проблем и развитию успехов комплексно, а не точечно, как многие другие проекты, которые решают одни вопросы, но не учитывают базовые величины, что порою приводит к обвалу в смежных областях. Сравню это с неосторожным движением альпиниста, который в силу своей неподготовленности может спровоцировать лавину, сметающую всё на своём пути.
В первом варианте Проекта учитывается максимальное количество факторов – и нормотворческая деятельность, и экологическое просвещение, и популярное ныне волонтёрское движение, и реализация региональных проектов, и координация всех возможных ветвей власти, задействованных в охране Байкала. А также важнейшая проблема сегодняшнего дня – привлечение частных инвестиций и государственно-частного партнёрства. Опыт последних лет показывает, что работа именно в таком сочетании приводит к максимальному успеху. Не секрет, что бизнес остро заинтересован в эффективном развитии, которое принесёт прибыль, а государство должно обеспечить инфраструктуру и контроль.
Опыт комплексного управления природными объектами в мире уже имеется и должен быть востребован у нас.
Из недр министерства
После завершения разработки комплексной программы она была направлена в Минприроды России. Там её «творчески доработали» и направили в Правительство России, увы, существенно секвестрированной.
Название Программы «Байкал – Великое озеро Великой страны» сменилось на менее благозвучное, чтобы не сказать ущербное: «Уникальный Байкал».
Но это сущая мелочь по сравнению с тем, что произошло с содержанием Программы. В паспорте проекта остался только раздел «Экология». Всё, что касалось экономического развития территорий, из проекта испарилось в неизвестном направлении.
Есть ещё надежда убедить правительство вернуться к первоначальной расширенной версии. Общественность, участвовавшая в подготовке проекта и всячески его одобрявшая, ратует именно за этот вариант. За сохранение социальной и экономической составляющей проекта выступает и руководство субъектов Байкальского региона – Иркутская область и Республика Бурятия, а также Полномочный представитель Президента РФ в Сибирском федеральном округе С.И. Меняйло.
Остаётся только догадываться об истинных мотивах этого «обрезания». Очень похоже, что специалистами Минприроды двигало желание единолично управлять выделяемыми на программу финансовыми ресурсами. Пусть денег будет меньше, пусть за бортом останется масса важнейших аспектов – зато ни с кем не придётся делиться и ни перед кем не нужно отчитываться.
Финансы
Получается интересная картина, если внимательно сравнить финансовую сторону комплексной программы и проекта Минприроды. Да, комплексная программа требует почти в пять раз больше средств. 500 млрд рублей против 116, которые предусматривает проект Минприроды.
Казалось бы, министерством движет благое намерение сэкономить государственные средства. Но это только на первый взгляд. Если выделить из программы перспективные мероприятия из серии «было бы неплохо построить» и оставить только те, что проводить явно необходимо, – мы увидим, что стоимость программы и проекта почти полностью совпадает (114 на 116 млрд – бюджетные средства). При этом, напомню, министерский проект учитывает только одну составляющую – экологическую. Тогда как комплексная программа призвана не только сохранять имеющиеся достижения в области охраны Байкала, но и дать толчок к развитию всего региона, причём по многим направлениям народного хозяйства. А это даст возможность к более широкому привлечению частных инвестиций, что, в свою очередь, снизит нагрузку на госбюджет.
Противоречия закона
Сегодня порядка 15 федеральных ведомств контролируют Байкал, многие из которых даже не пересекаются друг с другом. Несогласованно тратятся огромные деньги. Из года в год ставятся и по-прежнему не решаются одни и те же вопросы. Всё это приводит к продолжению неконтролируемого хаоса. Как говорится, «у семи нянек дитя без глазу».
Закон об охране озера Байкал – федеральный, но среди федеральных законов он единственный имеет региональное применение. Именно поэтому он вступает в противоречие с другими федеральными законами, такими как Водный кодекс, Земельный кодекс, Закон об особо охраняемых природных территориях. Гармонизация законов требует последовательных усилий и времени. А пока люди на берегах Байкала не могут чувствовать себя хозяевами своей земли.
Есть ограничения, нарушающие конституционное право на переход прав собственности на землю и имущество. Люди перестали чувствовать ответственность за свою собственность, за землю и лес, и это в том числе приводит к массовым пожарам. Жители берегов Байкала фактически ограничены в правах и вынужденно становятся нарушителями. Эти ограничения ничем не компенсируются.
Отсутствие закона о природной ренте и несогласованность в управлении привели к противоречиям и на межсубъектовом уровне. Иркутская область имеет выгодное преимущество от использования вод Байкала для выработки электроэнергии на Ангарском каскаде ГЭС и поэтому имеет самые низкие тарифы на электроэнергию. Тогда как вся водосборная территория находится в Бурятии, на которую наложены массовые экологические ограничения. Отсюда в республике и высокая стоимость электричества.
Дошло до того, что некоторые районы Бурятии просят, чтобы их включили в Иркутскую область. Кроме того, из-за высокой стоимости электроэнергии в деревнях Бурятии до сих пор котельные работают исключительно на дровах. Причём топятся преимущественно лиственницей – деревом, на котором построена вся Венеция. По сути, котельные топят золотом. Выходом из ситуации стали бы закон о природной ренте и активное развитие альтернативных источников производства энергии, внедрение новых видов топлива, строительство малых ГЭС. Необходимо проводить газификацию региона, внедрять раздельную систему сбора мусора, строить мусоросжигательные заводы, учредить туристические налоги. Всё это задачи социально-экономического свойства. Но именно они могут решить массу проблем экологических. Всё это учтено в комплексной программе, но ничего этого нет в проекте Минприроды.
Экономику, социально-экономическое благополучие региона и экологию разрывать нельзя, недальновидно. Они оказывают взаимное влияние. Байкальский регион следует рассматривать как ЕДИНЫЙ ОРГАНИЗМ. И в этом смысле сформированная комплексная программа «Байкал – Великое озеро Великой страны» предоставляет широкую возможность реализации системного подхода к решению накопленных проблем байкальского макрорегиона, причём с большим числом вовлечённых в неё участников, которые не будут перечить друг другу, а впервые выступят в роли единомышленников.
Корпорация «Байкал»
Будучи депутатом Госдумы VI созыва от Республики Бурятия, я неоднократно поднимал вопрос о необходимости включения Байкальского региона в перечень так называемых «Территорий опережающего развития», которые созданы на Дальнем Востоке.
Сама Байкальская природная территория, на мой взгляд, может стать эталоном территории опережающего развития, примером успешного внедрения «зелёной экономики». И тогда люди, живущие на берегах Байкала, не будут чувствовать себя в резервации и уезжать в другие регионы страны. Потому что центр притяжения будет здесь, на Великом озере. Здесь возникнут рабочие места, здесь появится стимул для создания экологически ответственного бизнеса. Что, несомненно, приведёт в будущем к созданию государственной корпорации или федерального агентства развития всего Байкальского региона с единым центром контроля и управления, напрямую подчинённым правительству РФ.
Байкал – не просто уникальный природный объект. БАЙКАЛ – ВЕЛИКОЕ ОЗЕРО ВЕЛИКОЙ СТРАНЫ! Не стоит об этом забывать.
М.В. СЛИПЕНЧУК,
заведующий кафедрой рационального природопользования Географического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидат географических наук, доктор экономических наук, профессор;
глава Попечительского совета Фонда содействия сохранению озера Байкал