Сергей Михайлович ШАХРАЙ давно не занимается активной публичной политикой, предпочитая ей нешумную, но важную государственную работу. Но все помнят этого яркого и харизматичного человека, стоявшего у истоков российской государственности конца XX века. Он один из авторов ныне действующей Конституции. В ближайшее время выходит книга Сергея Шахрая «Неизвестная Конституция». Мы предоставляем вашему вниманию выдержки из этой книги, объединённые автором рубрикой «Из ненаписанных воспоминаний».
Премьер парламентского большинства
Как я предложил Ельцину идею мягкого рейтингового голосования, благодаря чему Черномырдин стал премьером.
1 декабря 1992 года начал работу VII съезд народных депутатов. Мало сказать, что на правительство Егора Гайдара обрушился настоящий ураган критики, – это была самая настоящая политическая атака, спланированная руководством Верховного Совета, разыгранная как по нотам и явно рассчитанная на деморализацию президентской команды. Сам Ельцин очень скоро понял, что сделал принципиальную ошибку, пропустив этот информационный удар. Ему следовало вносить кандидатуру Гайдара на пост Председателя Совета Министров в первый же день работы съезда, а он подписал соответствующее представление только 9 декабря. Съезд эту кандидатуру не утвердил. Президентская команда, если продолжать аналогию со спортивными состязаниями, явно проигрывала «по очкам».
На следующий день, 10 декабря, Ельцин предпринял попытку переломить ситуацию. Смысл его речи был очень прост и понятен любому. Президент указал, что съезд и руководство Верховного Совета приняли на вооружение бескомпромиссную и опасную тактику «ползучего переворота», что Верховный Совет жаждет обладать всеми полномочиями и правами, но не желает нести ответственность за свои действия, что из-за этого реформы блокируются, сделанного недостаточно, страна застряла на полпути. А выход он, Ельцин, видит в организации всероссийского референдума о доверии ему как Президенту.
Борис Николаевич с трибуны съезда призвал граждан страны начать сбор подписей за проведение референдума и публично обещал подчиниться волеизъявлению нации, какими бы ни оказались его результаты.
Этот ход оказался удачным: руководители Верховного Совета, перепугавшись, изъявили желание договариваться. Им не хотелось испытывать судьбу. Это была и моя личная победа: ведь референдум замышлялся мною и моими коллегами из Комитета по законодательству Верховного Совета именно как инструмент преодоления тупиковых политических конфликтов.
События между тем ускорились, заскакали, как шарик для игры в пинг-понг, брошенный о твёрдый пол. Переговоры Ельцина с председателем Верховного Совета Русланом Хасбулатовым, которые оперативно организовал председатель Конституционного суда Валерий Зорькин, были назначены уже на следующий день, 11 декабря. Все понимали, что там, на этих переговорах, должно было решиться, кто будет главой Правительства, если не Гайдар. И столь же ясно было, что главный пункт повестки – соглашение о стабилизации конституционного строя – просто утонет в торге о кандидатуре премьера.
Ельцин обращался к нескольким группам советников, но все они продвигали конкретные кандидатуры. Однако никакой гарантии, что Хасбулатов примет хоть одну из них, не было. А Ельцин не хотел рисковать исходом переговоров. Возможно, именно поэтому он отдал предпочтение моей идее использовать механизм «мягкого» рейтингового голосования.
Всё очень просто: пусть руководители субъектов Федерации и лидеры парламентских фракций сами предложат Президенту своих кандидатов на пост главы кабинета. Президент, в свою очередь, представит эти кандидатуры съезду.
Одну из трёх кандидатур, получивших максимум голосов по результатам процедуры «мягкого» рейтингового голосования, он и внесёт на съезд. В результате именно эта позиция и была зафиксирована в постановлении съезда «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации», что было принято по итогам упомянутых переговоров.
Депутатские фракции выдвинули 18 кандидатов, в том числе Егора Гайдара, секретаря Совета безопасности Юрия Скокова, первого зампреда Правительства Владимира Шумейко, зампреда Правительства Виктора Черномырдина и генерального директора АвтоВАЗа Владимира Каданникова. На этой пятёрке Ельцин и остановил свой выбор.
Лидерами депутатских симпатий оказались двое – Скоков и Черномырдин, набравшие соответственно 637 и 621 голос. Гайдар снискал поддержку лишь 400 депутатов, Каданников – 399.
О том, почему Борис Николаевич выбрал именно Черномырдина, а не Скокова или Гайдара, о его знаменитых экспресс-собеседованиях с претендентами в зимнем саду Кремлёвского дворца – уже написаны сотни мемуарных страниц. Теперь это не так уж важно. Существенно то, что в итоге за Виктора Степановича было подано подавляющее большинство голосов (721 – за, 127 – против). А система голосования по кандидатурам на пост премьера, не предусмотренная ни законом, ни регламентом Верховного Совета, принятая в ходе переговоров в кризисной ситуации, сработала. Страна наконец обрела легитимного премьера.
Черномырдин, сам того не ожидая, стал первым в новой России премьером парламентского большинства.
Вопрос ребром
Как Черномырдин поставил перед Думой вопрос о доверии самому себе и тем самым сэкономил на досрочных выборах.
Черномырдин, царствие ему небесное, был человек, способный на самостоятельные и рискованные политические решения. 1995 год. Бюджет на год приняли только в конце первого квартала. Экономика в кризисе. Конфликт в Чечне в самом разгаре. Ситуация сложнейшая.
А Дума вставляет палки в колёса, буквально шантажирует кабинет угрозой вынесения ему вотума недоверия. Ведь в декабре выборы. Вопрос о недоверии ставят чуть не каждый день, держат на крючке. Работать просто невозможно.
Виктор Степанович как-то приехал с думской «пленарки» – лица на нём нет. Я говорю: «А вот в Конституции есть на этот случай решение». – «Да какое ещё решение?» – «Давайте поставим вопрос о доверии себе самим». – «Зачем? Они ж нас прокатят». А я ему: «Хуже-то не будет. Зато ситуация быстро разрешится в ту или в другую сторону. Потому что если Правительство само ставит вопрос о доверии себе, то в течение семи дней должно пройти голосование, а потом Президент примет решение – принять отставку Правительства или объявить о роспуске Госдумы. Дума больше не сможет откладывать этот вопрос и мешать нам работать».
Черномырдин решился, и вопрос о доверии Правительству перед нижней палатой поставил. Какой депутаты устроили шум: провокация, хулиганство, шахрайские штучки!..
Но в итоге за пять дней нашли компромисс: Правительство осталось работать, на досрочные выборы никто не пошёл, опять же немалые бюджетные средства были сэкономлены.
Виктор Степанович был чрезвычайно удивлён неожиданной удачей своего демарша.
Происки центра
Как Горбачёв и Шахназаров пытались скроить новый Союз из 15 республик и 20 автономий ценой фактического расчленения РСФСР, а Ельцин ответил им декларацией о её государственном суверенитете.
Не будучи апологетом «раннего Ельцина» (хоть я и входил в его тогдашнюю команду), не могу не упомянуть о самом злокозненном, самом лживом из многочисленных мифов, окутывающих первый период его деятельности в качестве руководителя России, – будто бы принятие I съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 года Декларации о государственном суверенитете РСФСР стало первопричиной распада СССР.
Это беспардонное враньё.
Наоборот, объявление российского суверенитета было сугубо вынужденным ответом на антигосударственные по своей сути действия союзного руководства.
За далью лет позабылась главная политическая интрига весны 1990 года – принятие по инициативе Президента СССР Михаила Горбачёва Закона СССР от 3 апреля 1990 года «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР» и Закона СССР от 26 апреля 1990 года «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации», который искусственно выравнивал статус союзных республик и автономных областей в РСФСР, Грузии и Азербайджане.
На первый взгляд это выглядело привлекательно и демократично. На самом же деле этот акт был всего лишь юридическим прикрытием так называемого «плана автономизации», имевшего целью ограничить рост влияния нового российского руководства. Впоследствии с «планом автономизации» мне довелось подробно познакомиться, изучая материалы «особой папки» политбюро ЦК КПСС.
Статья 72 Конституции СССР признавала за союзными республиками право свободного выхода из состава Союза. Горбачёв и его ближайший советник Георгий Шахназаров решили на месте «старого» Союза ССР из 15 республик «с правом свободного выхода» создать новый Союз – полуконфедеративное государство из 35 субъектов, таким правом, однако, не обладающих. Причём в состав подразумеваемой «федерации» должны были войти в статусе субъектов 4 нероссийские и 16 российских автономий, «выделяемых» из состава РСФСР.
В результате реализации этого замысла Россия потеряла бы свыше 51% территории с 20 млн. населения и почти всеми стратегическими ресурсами и природными богатствами. Речь, по сути, шла о расчленении РСФСР.
Пусть читатель обратит внимание на даты – 3 и 26 апреля 1990 года: в момент выхода упомянутых союзных законов и старта «плана автономизации» российский парламент ещё только формировался, а Ельцин даже не был избран его председателем.
Принятие Декларации о государственном суверенитете РСФСР было, повторяю, вынужденным ответным шагом. Российское руководство отнюдь не ставило себе целью развалить Союз ССР – оно всего лишь желало, говоря современным языком, хеджировать конституционно-правовые риски, порождаемые односторонними полубезумными действиями союзного центра. В документ даже была включена статья, установившая, что расширение прав автономий должно происходить на базе российского законодательства, то есть без вмешательства извне. Кстати, именно поэтому (а отнюдь не в целях «развала СССР») Декларация утверждала приоритет Конституции и законов РСФСР над законодательными актами Союза.
Зададимся вопросом: если Декларация, как уверяют сегодня некоторые участники I съезда народных депутатов РСФСР, будто бы стала прелюдией к распаду СССР, почему тогда 96% депутатов-коммунистов – по большей части заядлых противников Ельцина – проголосовали за эту Декларацию? Да потому что понимали: заигрывание Горбачёва с автономиями ведёт к развалу России.
К слову сказать, эта придуманная Горбачёвым и Шахназаровым «морковка» оказалась настолько притягательной, что уже в 9 утра 20 августа 1991 года, в разгар трёхдневного путча ГКЧП в приёмной вице-президента СССР Геннадия Янаева сидели руководители всех российских автономий, обеспокоенные возможностью утраты этого забрезжившего статуса субъектов так и не случившегося Союза Суверенных Государств – а вдруг уплывёт?..
Новогодний переполох
Как 31 декабря 1997 года Ельцин своим Указом чуть не ввёл на территории России Новый год
В канун 1997 года я засиделся на Старой площади. Да и в Кремле не спали: Президент, руководитель администрации – все были на месте. Возникла идея как-то расшевелить коллег. Новый год всё-таки вот-вот наступит. Быстро подготовил проект «новогоднего» Указа Президента, вывели текст на бланк. Получилось солидно, страницы на полторы.
Текст примерно такой: «Ввести с ноля часов на всей территории Российской Федерации Новый год в соответствии с часовыми поясами. Правительству Российской Федерации принять необходимые меры для обеспечения наступления Нового года на федеральном уровне. Высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации обеспечить порядок наступления Нового года на их территории. Контроль исполнения возложить на Администрацию Президента Российской Федерации».
У нас и лингвисты поработали, и все в аппарате, кому положено, завизировали проект этого Указа, даже номер зарезервировали. И отправили в Кремль в качестве поздравления.
А в президентской канцелярии какая-то дама не разобралась и подняла шум: дескать, почему нет визы Чубайса, который тогда руководил администрацией. Анатолий Борисович в запале не разобрался и тоже начал «гнать волну». В итоге мне позвонил сам Ельцин с претензиями, касавшимися порядка подготовки проекта данного Указа.
Я переждал его накат и тихо так говорю: «Борис Николаевич, а вы текст-то читали?» Он затих в трубке, прочитал, а потом начал смеяться. Говорит: «А чего ж я раньше таких указов не подписывал? Столько лет, понимашь, Новый год сам собой наступал!»
Новогодняя шутка сработала. Ведь празднование Нового года в России ввёл Пётр I. Именно ввёл указным порядком, а до него такого праздника не было.
Амнистия
Как я вместе с фракцией ПРЕС инициировал в Думе голосование за амнистию руководителей октябрьского путча и членов ГКЧП и что мне на это сказал Ельцин.
Есть в российской Конституции статья 103, а в ней пункт «ж», согласно которому к ведению Госдумы относится объявление амнистии. В феврале 1994 года эта статья была на том же месте, что и сейчас. А я тогда возглавлял в свежеизбранной нижней палате фракцию Партии российского единства и согласия.
Я был уверен тогда (как убеждён и сейчас), что дальнейшее политическое развитие страны, шокированной «октябрьским кровопролитием», могло быть плодотворным только на пути гражданского примирения. Без этого раскол общества и элит длился бы как минимум столько же, сколько на роду написано жить участникам и очевидцам тех событий.
Гражданские войны и конфликты не имеют юридических решений, принятых в зале суда. Именно потому мы с моими коллегами по фракции предложили Думе план политической амнистии участников ГКЧП и событий 1 мая и 21 сентября – 4 октября 1993 года, а также отмены парламентского расследования сентябрьско-октябрьских событий.
23 февраля 1994 года наша инициатива была поддержана 226 голосами депутатов, то есть всё решил один-единственный голос. Это ли не свидетельство царившего тогда в умах безумного политического ожесточения?!
На следующий день я стал главным антигероем либеральной прессы, объявившей меня «предателем дела демократии» и «внутренним врагом Президента». Лично мне сам Ельцин никак не выразил своего отношения к происшедшему, однако через одного из своих ближайших соратников передал, что никогда мне этого не забудет. Впрочем, с министерских постов ни меня, ни моего коллегу по фракции ПРЕС Александра Шохина не снял. Более того, уже в марте «повысил» нас обоих до вице-премьеров.
Так что стать тогда, подобно раннему Ельцину, гонимыми за правду и любимыми за это народом оппозиционерами нам с Шохиным не было суждено.
Гораздо важнее было огромное моральное впечатление, произведённое амнистией на российское общество и его политизированную часть, включая оппонентов Ельцина и его команды. Вчерашние ожесточённые оппозиционеры увидели, что Конституция защищает их права от тех, кого они считали своими гонителями.
23 февраля 1994 года Конституция Российской Федерации заработала как документ общественного примирения.
Особая область Маточкина
Как губернатор «янтарного края» Маточкин огорчил Ельцина, а министр обороны Грачёв – Маточкина
Ельцин с самого начала работы первого российского Парламента в 1990 году симпатизировал Юрию Маточкину, народному депутату РСФСР, настойчиво и неутомимо пробивавшему идею «свободной экономической зоны» в Калининградской области. И пошёл ему в этом навстречу: в июне того же года постановлением Верховного Совета РСФСР СЭЗ «Янтарь» была создана.
Под руководством Маточкина был разработан специальный закон об этой свободной экономической зоне, благодаря которой дотационная область, отделённая от России территорией Литвы и Белоруссии, перенасыщенная военными частями и предприятиями ВПК, сумела выжить в первой половине 90-х, переориентировавшись в первую очередь на импорт подержанных иномарок и продтоваров.
В сентябре 1991 года Ельцин назначил Маточкина главой администрации Калининградской области. Но ещё не просохли чернила на тексте Беловежского соглашения, как в среде калининградского руководства начал циркулировать план объединения Литвы, Латвии, Эстонии и Калининградской области в «Ганзейский район Прибалтики».
Идея была, во-первых, явно «импортного» происхождения. А во-вторых, очевидно зондажного характера, не рассчитанная на реализацию. Зачем только что обретшим давно чаемую независимость прибалтийским государствам «с разбегу» вступать ещё в какую-то межгосударственную ассоциацию? Было заведомо понятно, что каждое из них предпочтёт строить свои отношения с Евросоюзом самостоятельно.
Трудно судить, понимал ли тогда Маточкин, что его, по сути, зондируют извне. Россию в те страшные месяцы сотрясал «парад суверенитетов», всё новые и новые российские территории объявляли себя суверенными государствами. В хаосе постсоветского распада никто бы особо не удивился, объяви себя таковым ещё и Калининградская область.
Ельцин был сильно раздосадован и обижен: он не ожидал, что Маточкин так распорядится оказанным ему доверием. Однако сам «строить» своего протеже Президент не пожелал. Вместо этого он попросил Павла Грачёва (тот ещё не был российским министром обороны, а занимал должность председателя Госкомитета РСФСР по оборонным вопросам) дать понять главе «янтарного края», что в случае каких бы то ни было односторонних решений органов государственной власти Калининградской области по статусу региона командиры дислоцированных там военных частей «не останутся к этому равнодушны».
Грачёв снял телефонную трубку и транслировал мнение Президента России в столицу её западного эксклава. Тема «особого статуса Калининградской области» – как её понимал Маточкин – на несколько лет «вышла из моды» в калининградском политическом комьюнити.
Вернулась она в федеральную повестку ранней весной 1994 года, когда Маточкин презентовал проект закона «О статусе Калининградской области». Там был, например, такой пассаж: «Под статусом Калининградской области – отдельной территории России понимается её правовое положение в составе Российской Федерации, определённое особыми условиями хозяйственной деятельности на её территории и особенностями прав и обязанностей федеральных органов государственной власти Российской Федерации и администрации Калининградской области». Глава администрации Калининградской области согласно этому законопроекту должен был назначаться Президентом Российской Федерации и обладать статусом федерального министра.
Тогда Ельцин, судя по всему, вновь прибегнул к испытанному средству воздействия на умы вольнолюбивой калининградской номенклатуры. В конце апреля 1994 года Грачёв (теперь уже Министр обороны России) прибыл в «янтарный край» и заявил: «В Калининградской области будет столько войск, сколько необходимо для обеспечения безопасности России».
Тема Калининградской области как «отдельной территории» снова сошла на нет.
В 1996 году Маточкин проиграл откровенно не любимые им конкурентные выборы, уступив губернаторское кресло Леониду Горбенко, который никаких игр в «отдельную территорию» уже не вёл.