В этом году российской Конституции исполняется 20 лет. Один из тех, кто стоял у её истоков, разрабатывал основные положения проекта, – Сергей ШАХРАЙ. Ныне он – руководитель аппарата Счётной палаты РФ, доктор юридических наук, профессор. О том, какой видится ему Конституция, как взаимодействуют она и общество, о её малоизвестных деталях и истории создания с Сергеем Шахраем беседует главный редактор «Аргументов недели» Андрей Угланов.
Закон-долгожитель
– Сергей Михайлович, нынешний Основной Закон – долгожитель среди всех российских конституций, начиная с первой, принятой в 1937 году. 20 лет – это повод для гордости?
– Разумеется. Большинство демократических конституций, а их с 1789 года принято в общей сложности свыше трёхсот, не доживают даже до своего совершеннолетия. Средний период жизни составляет 17 лет. Уже одно это обстоятельство – повод для гордости. Наша страна смогла создать документ, который оказался более эффективным, более устойчивым, обладающим большим запасом жизненных сил и творческих возможностей, нежели десятки, если не сотни других конституций в мире. Не забывайте: российская Конституция родилась в условиях политического и экономического кризиса, на фоне раскола элит. И должна была решить непростую задачу – восстановить общественное согласие. А одновременно стать основой и инструментом строительства новой социальной реальности. Новой государственности.
– Обычно новые лидеры переписывают конституции «под себя». Не ждёт ли вскоре и наш Основной Закон та же печальная участь?
– Не думаю. Обратите внимание – в 2000 году впервые в истории нашей страны новый лидер не переписал «под себя» уже действующую Конституцию России. Ко всему прочему, данный факт свидетельствует: конституционный инструмент получился в итоге действительно инструментальным. Полезным. Многофункциональным.
– То, что Основной Закон создавался в условиях политического конфликта, наложило свой отпечаток?
– Да. При разработке проекта пришлось идти «от противного». Конституцию не получилось принять в результате общественного согласия и общественного договора. Значит, требовалось создать такой документ, который бы САМ стимулировал восстановление общественного порядка и в хорошем смысле слова принуждал к общественному согласию.
Если завтра конфликт
– Как такое возможно?
– Мы выбрали следующую модель: начать с закрепления в Основном Законе тех общественных ценностей, тех идей и принципов, которые были одинаково важны для всех граждан – независимо от их политических взглядов. Это – признание высшей ценностью человека, его прав и свобод. А кроме того, политическая стабильность и территориальная целостность, социальный характер государства, выборность органов власти и местное самоуправление. Ну и разумеется, уважение к культуре и традициям всех национальностей. Это – принципиальные положения. Закрепляя их, мы формировали необходимую идеологическую базу для общественного согласия.
– Кабинет министров многие сейчас критикуют, причём не только отдельных его членов, но и правительство в целом. Что будет, если поссорятся правительство и парламент? Конечно, подобное в наших политических реалиях вряд ли возможно, но всё-таки?
– Характерная история произошла в 1995 году, когда правительство решило воспользоваться частью 4 статьи 117 Конституции, чтобы разрешить затяжной кризис с парламентом. Напомню. Кабмин тогда возглавлял Виктор Степанович Черномырдин. А я занимал пост вице-премьера. Ситуация была архисложная. Бюджет на 1995 год приняли только в конце первого квартала. Экономика в кризисе. Конфликт в Чечне в самом разгаре. При этом парламент в ожидании выборов постоянно шантажировал Кабинет министров возможностью вынесения вотума недоверия. Чтобы не возникало таких «подвешенных» ситуаций, в Конституцию как раз и была вписана норма о том, что правительство может само поставить вопрос о доверии себе. Я предложил Виктору Степановичу воспользоваться этим инструментом и самому поставить вопрос о доверии правительству.
Мягко говоря, он был более чем удивлён такому предложению. Но в результате Черномырдин его принял. Он понял: в этом случае парламентско-правительственный кризис уже не будет тянуться бесконечно, а тем или иным образом разрешится максимум в течение недели. Как говорится – лучше ужасный конец, чем ужас без конца. Дело в том, что семь дней – тот срок, за который, согласно Конституции, президент должен принять решение: распускать ли ему парламент или – менять правительство. Но на самом деле речь шла о том, что не президент, а сама Государственная дума должна была достаточно быстро определиться: идти ли ей на новые выборы либо всё-таки снять свой вопрос о недоверии правительству. Хватило пяти из этих семи дней, чтобы парламент и правительство помирились и конструктивно работали до следующих выборов.
Шахрай Cергей Михайлович
Родился в Симферополе. Закончил школу с золотой медалью, юрфак Ростовского госуниверситета – с отличием. В 1987 г. создал лабораторию правовой информатики и кибернетики МГУ и заведовал ею до 1990 года. С июля 1990 по ноябрь 1991-го возглавлял Комитет Верховного Совета РСФСР по законодательству. С декабря 1991-го – вице-премьер правительства РФ. Был депутатом Государственной думы, заместителем главы администрации президента РФ, советником председателя правительства России.
Доктор юридических наук, профессор. Заслуженный юрист Российской Федерации. Специалист по конституционному праву. Один из авторов проекта Конституции Российской Федерации 1993 г. и многих законопроектов.
В настоящий момент глава аппарата Счётной палаты РФ.
Концепция скрытых полномочий
– Бывают спорные ситуации, которые приводят Центр и регионы в состояние конфликта. Чем тут поможет Конституция?
– В этом плане у неё много возможностей. Если возникает такая проблема, конфликтующие стороны вправе обратиться в Конституционный суд. Либо президент может создать согласительную комиссию, либо, в исключительных случаях, отменить неконституционные акты, снять с должности главу региона. И даже ввести войска. Эти исключительные меры входят в так называемый «институт федерального вмешательства», который существует во всех федеративных государствах.
Приведу известный пример середины 1990 годов. Речь идёт о конфликте на Северном Кавказе. Президент страны применил силу (причём не просто силу, а федеральную армию!) для разрешения конфликта внутри страны. Правда, в Конституции напрямую норма про введение федеральных войск не записана. Поэтому дело быстро дошло до Конституционного суда. В 1995 году он рассмотрел ситуацию, сложившуюся на Северном Кавказе. И де-юре легализовал так называемую «концепцию скрытых полномочий» президента. Была разъяснена важность прямого действия норм Конституции. Указано, что глава государства не только вправе, но и обязан применить все силы и средства, чтобы сохранить территориальное единство страны. С тех пор концепция скрытых полномочий главы государства стала составной частью нашей Конституции.
– Некоторые политики, общественные деятели говорят об асимметричности нашей Федерации. О неравенстве её субъектов. Разве неравенство – конституционно?
– Во-первых, речь нигде не идёт о равенстве субъектов Российской Федерации. Конституция говорит лишь о том, что они равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Конституционный суд ещё в 1996 году показал неправомерность смешивания понятий равноправия субъектов и их фактического равенства. Правовое равенство субъектов РФ не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития. Ибо те во многом зависят от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства.
Это также даёт понимание – как строить отношения сложносоставным субъектам. Например, когда один субъект находится «внутри» другого. Таким субъектам, возникшим исторически, Конституция предлагает урегулировать отношения договором. А если участники сложносоставного субъекта не в состоянии договориться, то предусматривается принятие специального федерального закона. Таким образом, никакого нарушения равноправия нет, нелогичной с формально-правовой точки зрения ситуацию не назовёшь.
– Есть Конституция России, а есть различные международные договоры. Что над чем? Что из них – высший источник права?
– Вне всяких сомнений: Основной Закон по юридической силе выше любого международного правового договора, даже ратифицированного парламентом и подписанного президентом.
– В Конституции говорится, что «Россия есть демократическое федеративное правовое государство». Вы считаете, что суть формулировки в данный момент точно отражает нашу действительность?
– Данная формула по-прежнему остаётся в значительной степени нормой-целью, а не констатацией свершившегося факта. И дело здесь не в том, что мы чего-то не достигли или не соответствуем каким-то стандартам. Просто нужно помнить: демократия, федерализм и правовое государство находятся в постоянном развитии как в плане идеологии, так и с точки зрения новых политических практик.