Модель совершенствования функционально-отраслевого управления я предложил и обосновал в статье, опубликованной в «Аргументах недели» 24 марта 2011 года. Меня радует, что эта идея находит себе сторонников и даже включена в программу действий одного из кандидатов в президенты (речь идёт о рассредоточении министерств и ведомств по всей территории России). Однако одного рассредоточения министерств по территории страны мало. С целью совершенствования управления государством необходимо изменить и административно-территориальное деление. Что это значит?
Сегодня в России 83 субъекта Федерации с прямым подчинением Москве. При 140,1 млн. населения, получается по 1,7 млн. человек в среднем на субъект. Если же вычесть 4 самых крупных субъекта Федерации (Москва, Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область), то получается менее 1,5 млн. человек на субъект Федерации.
А если посмотреть на карту Центральной России, то здесь преобладает большинство субъектов (областей) с численностью до 1 млн. человек. С точки зрения огромного государства (территория 17 млн. км2) – это дробная структура, требующая невероятных усилий по координации деятельности субъектов, синхронизации протекающих в них процессов, а также содержанию значительного дублирующего аппарата управления. Большому или маленькому субъекту Федерации необходимы свои областные (краевые, республиканские) УВД, прокуратура, суд, налоговая инспекция, министерства (как это стало модно на местах) образования, здравоохранения, строительства, финансов и т.д. и т.п. К примеру, в Иркутской области сейчас насчитывается до 80 федеральных управленческих ведомств и столько же местных.
Далее эта схема копируется на муниципальном уровне, где также расплодилось огромное количество районов (порой просто мизерных по количеству населения). Во всех этих районах продолжается вертикаль власти со своими многочисленными управлениями и отделами. Внизу – муниципальные образования (так они называются по последней административной реформе) без существенных финансовых источников и без административного права по большинству вопросов. Но в этих муниципальных образованиях и живёт основное население.
Справка «АН»
ВИНОКУРОВ Михаил Алексеевич – доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, ректор Байкальского государственного университета экономики и права, председатель совета ректоров вузов Иркутской области. В 2011 г. в газете «Аргументы неделi» опубликовал серию публицистических статей, вышедших в Москве отдельной книгой «Гражданская трибуна: с чего начать модернизацию России». (М.: ЗАО «СВР-Медиапроекты», 2011. – 80 с.). Книга удостоена премии Союза писателей России.
Для управления такой структурой создана целая армия чиновников, по последним источникам, в количестве 1,5–1,7 млн. человек (рис. 1).
И это только официально, без фирм-присосок, в которые на откуп отправляются многие документы для, так сказать, экспертного заключения и, разумеется, за деньги. Государство и население едва переваривают эту систему, причём она стремительно разрастается, удваиваясь в размере каждые 15 лет. В результате международный инвестиционный рейтинг России оценивается крайне низко (табл. 1).
Таблица 1. Индексный рейтинг инвестиционной привлекательности стран мира
СТРАНА
РЕЙТИНГ
ДАНИЯ
1
ФИНЛЯНДИЯ
2
ШВЕЙЦАРИЯ
3
ШВЕЦИЯ
4
США
12
ЛАТВИЯ
35
ЕГИПЕТ
113
МОЗАМБИК
122
ГАБОН
126
РОССИЯ
130
По данным Национального рейтингового агентства www.ra-national.ru
Почему столь сложна и неэффективна структура управления Россией?
Во-первых, территориальное деление мы получили в наследство от СССР. Руководители СССР, разрабатывая административно-территориальную структуру, исходили из своих идеологических, национальных и управленческих представлений. СССР и его экономика складывались как единый народно-хозяйственный комплекс, работающий по мобилизационному принципу. Для решения стратегических задач в бедной стране требовалась жёсткая централизация управления. В какой-то степени это себя оправдало и помогло СССР практически с нуля развить ряд мощных производственных и оборонных комплексов (в ущерб другим отраслям и жизненному уровню населения). Экономика функционировала как один завод и управлялась из единого центра. В то же время крупные территориальные единицы были не только не нужны, но и вредны, ибо за большой структурой должна была сосредоточиваться и большая власть (экономическая, политическая, административная). Сталину это было ни к чему. Страну разбили на сотню мелких кусков, которые по самой своей природе не могли принимать принципиальных решений, тем более противостоять центральной власти, а на роль исполнителей вполне подходили. Идеологически это тоже было проще: всю территорию страны накрыли сотнями тысяч партячеек с одним сильным центром – ЦК ВКП(б).
Во-вторых, Ленин протолкнул идею (а Сталин вынужден был считаться с ней) создания федеративного государства вместо унитарной Российской империи. Национальности получили территориальный статус в виде автономий и союзных республик, причём последние – с правом выхода из СССР. Это была роковая ошибка. Республики при централизованной системе управления подчинялись Москве и выкачивали огромные ресурсы из союзного бюджета (вроде бы для благородной цели выравнивания уровней развития). Донором, естественно, выступала Россия. К моменту распада СССР коренное население России по жизненному уровню фактически было на одном из последних мест. Загляните в наши села, малые городки, там фактически XIX век в быту. К примеру, в 1913 г. население Иркутской губернии имело один из самых высоких жизненных уровней в Российской империи (Империя тогда включала в себя и Финляндию, и Польшу). А что сейчас? Тоска.
В 1991 г. СССР прекратил существование, но территориальное деление осталось таким же, как в СССР, со всеми своими пороками и недостатками. Сегодня – 2012 год (20 лет после распада СССР!), и ничего не изменилось. Раздробленность и чрезмерная централизация в управлении Россией так и остались. Но эта система теперь подпитывается не идеологическими соображениями, а всесилием чиновников. Государство считает, что чем больше чиновников, тем оно более эффективно руководит страной. Советский период в отношении чиновничества был более скромен. Чиновники в постсоветской России вобрали в себя всё (госуправление, собственность, законы, суды, руководство правящей партии).
Предлагаемые административные центры губерний России
Владимир (Центральная губерния), Архангельск, Волгоград, Воронеж, Екатеринбург, Иркутск, Казань, Калининград, Краснодар, Красноярск, Москва, Нижний Новгород, Новосибирск, Омск, Пермь, Самара, Санкт-Петербург, Хабаровск, Челябинск.
Государство Российское по уровню эффективности управления, оперативности принятия решений, антикоррумпированности, бизнес-климата, качества законов и т.д. оказалось на задворках планеты (табл. 2). Горько писать и говорить: ВВП на душу населения в России ещё не достиг 1990 г., тогда как вся остальная планета ушла далеко вперёд.
Таблица 2. Индекс восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index, CPI) 2011 г.
НОВАЯ ЗЕЛАНДИЯ
1
ГЕРМАНИЯ
14
ЯПОНИЯ
14
АВСТРИЯ
16
НИГЕРИЯ
143
РОССИЯ
143
УГАНДА
143
По данным Transparency International www.transparency.org
Бюрократическая машина России превратилась в сомнамбулу. Она не реагирует на критику, на вызовы времени, на протесты населения. Всё и вся решается в Москве или зависит от Москвы. Там – власть и деньги. Регионы стоят в очереди за призами (в виде дотаций, субвенций, разовой помощи и т.д.). Механизм инициативы убит, ибо проще на коленях выпросить паёк в Москве, чем «горбатиться» на территории. Фонд перераспределения федерального бюджета (через Минфин) невероятен – более 30%. Нет ни одной развитой страны в мире с такой формулой бюджета. Государство из федеративного по названию фактически функционирует как унитарное.
Скорость принятия решений измеряется не днями и месяцами, а годами. И никто ни за что не отвечает. Из нашей истории помнится пример. При освоении программы «Буран» мы стали отставать от намеченного графика работ. Так вот, одной из мер, принятых генеральным конструктором для преодоления этой ситуации, была такая: давалось три дня на согласование того или иного вопроса. В случае волокиты или принятия неэффективного решения ответственное лицо вылетало из системы. Жёстко, но эффективно и правильно. Почему нам в государстве не установить норматив рассмотрения вопросов в три дня? Это для отвлечения, а всерьёз: что делать?
Прежде всего необходимо сократить количество субъектов Российской Федерации. Сейчас их 83. Мелкие субъекты не способны ставить и решать крупные задачи. Надо их укрупнить. На мой взгляд, для России с её территорией и населением достаточно было бы 18–20 административно-территориальных единиц.
Почему?
1) Примеры эффективно управляемых государств показывают, что субъект управления по численности населения колеблется от 5 до 6 млн. человек. США – 50 штатов при 300 млн. чел. населения; Германия – 16 земель при 82 млн. чел.; Китай – при 1,3 млрд. чел. 23 провинции (включая Тайвань) и 5 автономных районов!
Не надо думать, что у нас ничего не делалось в этом направлении. Н.С. Хрущёв в 1957 г. расформировал отраслевые министерства и образовал крупные совнархозы по территориальному принципу. Однако система не прижилась, опять же по причине централизованного командно-административного и партийного управления, сохранившегося со времён возникновения СССР. В 2002 г. В.В. Путин ввёл федеральные округа. Округа создавались для обуздания вольницы 90-х годов. Но сейчас они исчерпали себя, ибо не имеют полноценной власти на территории. Следовательно, их целесообразность исчезает при введении новой административно-территориальной структуры.
2) Укрупнение регионов резко сократит управленческий персонал на местах. Субъектов Федерации будет в 4 раза меньше, следовательно, и губернаторских структур тоже. Все субъекты Федерации будут называться губерниями.
3) Введение укрупнённых регионов разгрузит Москву от принятия многих текущих и оперативных решений. Оно позволит привлечь свежие квалифицированные кадры в новые губернские структуры, повысит эффективность принимаемых решений.
4) Москва передаст большинство внутрихозяйственных функций регионам, в том числе распоряжение минерально-сырьевыми ресурсами. В Бразилии, где ресурсы целиком находятся в федеральной собственности, налоговые доходы от добычи углеводородного сырья делятся между штатом, на территории которого производится добыча, и федеральным центром в пропорции 81,5 : 18,5%, т.е. обратной по сравнению с российской. (См.: Иванов О.П. Государственное управление природными ресурсами. – Новосибирск: СибАГС, 2004. – С. 237).
Сейчас российские регионы практически ничего не решают самостоятельно. Приезжают инвесторы, пытаются вести переговоры с местными властями, ан нет, всё решают московские дяди. Или такой пример. Национальным богатством южных стран (Испания, Египет, Греция и т.д.) являются море и солнце. Но там этим не командуют, например из Мадрида. Регион отводит земли – стройся, инвестируй, зарабатывай. Солнце одно для всех. А у нас в Сибири тайга – тоже общее богатство. Приезжай, стройся, инвестируй, ан нет, хозяин-то в Москве, и почти все налоги уходят к нему. Вот так и живём: Москва – в XXI веке, провинция – в XIX. Принятие решений по социально-экономическому развитию регионов надо передать укрупнённым субъектам. Общегосударственные задачи, как и в любом цивилизованном государстве, нужно оставить за центральной властью. И не надо будет рассказывать байки про князьков на местах. Выбранные населением губернаторы будут подотчётны своим избирателям.
5) Я уже писал в «Аргументах неделi» («Налоговые стимулы развития регионов России, или Как нам перестать быть «финансовым головастиком», №14 от 14 апреля 2011 г.) о перестройке налоговой политики. Её надо поставить с головы на ноги, и приоритетом при распределении налогов сделать самого человека и территорию, где он проживает.
6) В статье в «Аргументах неделi» (№ 11 от 24 марта 2011 г.) о переносе министерств и ведомств в регионы России логично вставал вопрос, куда переносить. Предлагаю перенести федеральные министерства и ведомства в города, которые при укрупнении регионов утратят статус столичных центров субъектов Федерации. Это решит несколько задач.
Освобождаемые от губернских структур здания и помещения перейдут переезжающим министерствам, что позволит минимизировать затраты. Они сразу разместятся в помещениях с готовой инфраструктурой управления (узлы связи, вспомогательные кадры и т.д.). Это снимет сопротивление и обиду у некоторых территорий, которые лишатся губернских городов, но приобретут федеральные министерства.
И наконец, важнейший вопрос территориального деления – национальный. В России проживают более ста национальностей. Они проживают или компактно, или рассредоточены по большой территории. Я считаю, что при новом административно-территориальном (губернском) делении не должно быть отдельных национальных республик (это мировая практика). Национальные образования должны входить в состав губерний и подчиняться не Москве, а субъекту территории. В этом нет никакого ущемления национальностей. При демократизации управления, его разумной децентрализации, выборности губернаторов все граждане России будут равны между собой, исчезнет почва для выпячивания национального вопроса, в том числе русского.
Завершая, хочу подчеркнуть, что путь выживания России как великого государства возможен и необходим при проведении целого комплекса глубоких социально-экономических, правовых и управленческих реформ. Причём для проведения этих реформ нужны не только понимание, желание и декларирование, но и огромная воля политического руководства страны.