Высокопоставленные чиновники и депутаты Государственной думы в своих выступлениях неоднократно подчеркивали, что одна из приоритетных задач нынешней власти – благополучие граждан на всей территории России независимо от места проживания. Однако подход к финансированию «социалки» в регионах делает эти благие намерения невыполнимыми.
Совместные усилия
Все денежные средства, которые поступают в нашем государстве «сверху вниз» (из федерального бюджета в регионы, из региональных бюджетов в муниципалитеты), можно условно разделить на две группы. К первой относятся деньги, которые даются без обязательства «принимающей стороны» компенсировать часть затрат. Таким путем приходят субвенции – суммы, предназначенные для финансирования бывших федеральных полномочий, «переброшенных» на субъекты Федерации. К ним относятся, к примеру, иммунопрофилактика и льготное обеспечение лекарствами. К этой же группе принадлежат и дотации, которые помогают самым небогатым территориям удержаться на грани выживания. Дотации уходят на текущие нужды: топливо для котельных, зарплату местным бюджетникам, льготы по ЖКХ.
Во вторую группу входят субсидии, которые выделяются на реализацию программ развития. Спектр этих программ очень широк: от строительства нового жилья до закупки высокотехнологичного оборудования для больниц. Деньги на такие цели даются только на условиях софинансирования: к сумме, которая пришла из вышестоящего бюджета, получатель должен добавить свои средства. При определении доли этой добавки учитываются социальная значимость проекта (чем она выше, по мнению чиновников, тем больше будет профинансированная «сверху» часть) и финансовые возможности участника. Небогатые территории вправе рассчитывать на снижение своего процента, но не более чем до 5% от стоимости проекта.
«Принцип софинансирования субсидий – самый действенный стимул к развитию, – считает Наталья Зубаревич, заместитель директора Независимого института социальной политики. – Если регион или муниципалитет хотят повышать качество жизни, они должны работать: искать собственные ресурсы, оптимизировать текущую ситуацию. Такой подход к субсидиям применяется во всем мире».
«Достоинство этого порядка еще и в том, что местные чиновники благодаря ему более четко осознают потребности вверенной им территории, – добавляет Ирина Соболева, ведущий научный сотрудник Инcтитута управления социальными процессами при Высшей школе экономики. – В местных бюджетах каждая копейка на счету. Поэтому необходимость добавлять собственные средства заставляет внятно формулировать цели и брать помощь у государства только на то, что действительно необходимо, а не на всякий случай».
Гладко было на бумаге…
В теории принцип софинансирования действительно очень разумен. Однако финансирование общими силами в России хорошо работало бы лишь в том случае, если бы все регионы страны имели примерно равный уровень бюджетной обеспеченности. В ситуации, когда размер бюджета одного региона в сотни раз отличается от другого, попытка стимулировать развитие таким способом превращается в закрепление финансового неравенства.
«Если регион богатый, за счет софинансирования он не приобретает дополнительные возможности, а покрывает собственные расходы, – рассуждает Александр Дерюгин, заместитель директора Центра фискальной политики, который занимается исследованиями в области межбюджетных отношений. – Если регион бедный и сам много вкладывать не может, то государственная «копейка» все равно ничего ему не даст».
Примеров таких «перекосов» в России хоть отбавляй. Так, Краснозерский район Новосибирской области – едва ли не самый бедный в регионе: доля дотаций в местном бюджете доходит до 80%. Между тем у районной администрации полно проблем, для решения которых дотации не предназначены, да и недостаточны. Как рассказал глава администрации Александр Баев, в числе ближайших задач – завершение реконструкции районной больницы, которая тянется уже несколько лет, создание дополнительных групп в детских садах, ввод в строй современной котельной. Кроме того, муниципалитет затеял программу «Школьное окно» по установке современных стеклопакетов в образовательных учреждениях. По логике руководства страны, все упомянутые дела – не насущные потребности, а «развитие». А значит, полностью эти проекты «сверху» не профинансируют. И даже гибкий подход к установке доли участия муниципалитета спасает не всегда.
«На реконструкцию больницы от нас потребовали добавить минимум средств. Мы с этим справились, – говорит Баев. – А в «Школьном окне» наша доля, по решению региональных властей, должна составить 20%. Весь проект стоит 5 миллионов рублей. Значит, нам придется выложить миллион. Откуда мы его возьмем?»
Иногда ситуация с софинансированием доходит до абсурда. Часто ради того, чтобы за счет государственных субсидий заткнуть какую-то «прореху», приходится не оптимизировать ресурсы, а резать по живому. Например, в администрации Ковровского района Владимирской области корреспонденту «АН» рассказали, что принимают участие на условиях софинансирования в 90% областных программ. Хотя при этом, по словам руководителя финансового управления района Вячеслава Скороходова, район входит в региональную пятерку высокодотационных. И, как выяснилось, деньги на реализацию областных инициатив изыскивает в том числе… за счет закрытия сельских школ.
Не менее печально обстоят дела в небогатой Новгородской области. Как рассказала член региональной Общественной палаты, лидер объединения «Собрание коренных новгородцев» Анна Черепанова, на федеральную целевую программу по развитию науки областной бюджет на 2011 год смог запланировать выделение около 2 млн. рублей. Столько же, по условиям выделения денег на программу, дадут из госбюджета. «Ничего существенного на такую сумму мы не сделаем, – сетует Черепанова. – Получается, что наше участие в программе развития науки превращается в пустую формальность. Было бы логично корректировать требования по софинансированию к регионам, которые не способны потянуть предлагаемые условия».
А еще – полностью финансировать из госбюджета программы, которые впоследствии помогли бы обеспечить доходную базу территории. Например, «Собрание коренных новгородцев» давно мечтает реализовать проект «Рюриково городище». Это культурно-исторический комплекс, где туристы со всего мира смогут своими глазами увидеть, «откуда есть пошла Русская земля». Ясно, что с окупаемостью у такого проекта проблем бы не было. Но, для того чтобы превратить свой бюджет из дотационного в доходный, область должна изыскать средства уже сейчас. Взять их неоткуда. Возможность зарабатывать в будущем оказалась недостижимой. Круг замкнулся. Какое уж тут «равное благополучие»!
Не добавляет радости регионам и новшество, введенное в январе 2009 года. Раньше, получив субсидию из госбюджета, субъект Федерации мог тратить ее сколько угодно времени. Теперь по истечении финансового года (то есть в начале января) свободные средства нужно возвращать. По словам Александра Дерюгина, эта мера декларировалась как антикризисная и на первый взгляд логична: она заставляет местных чиновников работать более активно. Но авторы идеи не учли то обстоятельство, что деньги из казны всегда движутся очень медленно и нередко доходят до адресата только к середине, а то и к концу декабря. За две недели освоить деньги невозможно, но это во внимание не принимается. И местные руководители, отдав непотраченное назад в бюджет, буквально через день начинают просить те же средства обратно в виде новой субсидии. Которая тоже идет в регион месяцами…
Аргумент «Справедливой России»
Валерий Гартунг, депутат Государственной думы (фракция «Справедливая Россия»), член комитета по бюджету и налогам:
– Лично я приветствую основной посыл принципа софинансирования субсидий, гласящий, что помогать нужно в первую очередь тем, кто сам что-то делает. Но в условиях сегодняшней России эта схема не работает, потому что денег на местах практически нет. В течение последних 10 лет власть перестроила налоговую систему так, что почти все средства, заработанные в регионе и муниципалитете, уходят в вышестоящие бюджеты. Если в 2002 году на местах оставалось 50% «родившихся» там доходов, то сегодня этот показатель составляет всего 30%. А направлений, которые должны обеспечиваться по принципу софинансирования, становится все больше и больше. На этом фоне привязывать субсидирование к денежной обеспеченности территории, на мой взгляд, как минимум нечестно.