Накануне 2019 г. Минфин разъяснил регионам, как увеличивать свои доходы. Министерская методичка содержит более 30 пунктов вроде выявления «серой» аренды квартир, роста налогов на имущество и дорогие машины, развития сети платных парковок и дорожных видеокамер. Преимущественно речь про меры «штрафной экономики», потому что трудно всерьёз следовать совету «развивать технопарки» при отсутствии свободной копейки. Главный месседж правительства в том, что регионам не нужно рассчитывать на щедроты центра за красивые глаза. Зато грантами поощрят 40 регионов, добившихся высоких налоговых сборов. И ради них разрешается нагибать население.
Игра обкомов
В конце декабря 2018 г. Кремль утвердил новый перечень критериев оценки деятельности губернаторов. Центр больше не интересуется такими индикаторами, как «уровень безработицы» или «уровень доверия населения к органам государственной власти РФ». Нет больше дела и до мнения людей по поводу «условий в регионе для самореализации, в том числе детей, удовлетворённости услугами в сфере образования, здравоохранения, культуры и социального обслуживания». Когда две трети населённых пунктов России не имеют доступа к любым видам медицинской помощи, какие могут быть «удовлетворённость» и «доверие»? Высокой занятостью тоже особо не похвастаешься: скромный уровень безработицы во многих регионах объясняется тем, что люди просто не хотят вставать на учёт. Максимальная выплата в 2018 г. – 4, 9 тыс. рублей в месяц, но за неё всю душу вывернут.
Вместо показателя «уровень безработицы» появились два новых: «число высокопроизводительных рабочих мест во внебюджетном секторе» и «численность занятых в сегменте малого и среднего бизнеса, включая индивидуальных предпринимателей». Губернаторам проставят оценки по производительности труда в несырьевых отраслях, по уровню бедности, общей продолжительности жизни, естественному приросту населения и количеству семей, улучшивших жилищные условия, уровню доступности жилья, реальной среднемесячной зарплате. Спросят и за уменьшение объёма инвестиций в основной капитал, а за рост госдолга почему-то нет.
Эксперты в недоумении: что такое, например, «высокопроизводительные рабочие места»? Кубанский механизатор на убитой «Беларуси» вполне может оказаться производительнее учёного с десятью компьютерами. А какой может быть «естественный прирост» в субъектах Нечерноземья, если трудоспособное население выдувается из них в Москву, словно пылесосом? К тому же демография – вещь долгосрочная, и в ближайшие годы вся Россия обречена на отрицательный прирост.По словам директора Института региональных проблем Дмитрия Журавлёва, из всех новых критериев можно измерить только производительность труда. А директор региональных программ Института социальной политики Наталья Зубаревич полагает, что «всё это сугубо вторично по отношению к реальным измерениям, которые приняты в России: в регионе всё тихо, выборы прошли, все молчат, ну и хорошо».
Зубаревич говорит, что в регионах России сложились разнонаправленные тенденции. С одной стороны, в 75% регионов отмечен промышленный рост, практически везде увеличивалось потребление, не было заметных изменений в уровне безработицы. Но в тех же 75% субъектов продолжалось падение реальных доходов населения, а в половине регионов сокращался ввод жилья. Стало меньше бюджетов с дефицитом, но не выплеснули ли вместе с водой ребёнка?
В 2017–2018 гг. центр поменял полтора десятка руководителей регионов. Они перестали быть неприкасаемыми с точки зрения уголовного права: сажают и действующих губеров, и бывших. Масштаб зачистки напугал действующих глав: они стали ещё более исполнительными по части «оптимизации» школ и больниц. Тут уже не до развития – приходится экономить на всём, чтобы усидеть. А что касается промышленного роста, то он коренным образом зависит от госзаказа. Урезали аппетиты военных – посыпались ориентированные на оборонку Тульская область, Удмуртия и Хабаровский край. Упал рубль, подросла цена на нефть – круто увеличилась рублёвая выручка у предприятий нефтехимии Башкирии и Татарстана. Зато обедневший народ стал покупать меньше автомобилей – тут же забуксовали ВАЗ и ГАЗ в Тольятти и Нижнем Новгороде. Да и вошедший в состав Минэкономики Росстат показывает на бумаге чудеса роста, например, в строительстве, которые у экономистов вызывают глубокие сомнения.
Регионы разоряет изъятие центром налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и НДС. В январе – августе 2018 г. более 25% всех налоговых поступлений в федеральный бюджет обеспечил Ханты-Мансийский АО, ещё 10% – Ямало-Ненецкий АО. А весь Дальний Восток, в который уже 10 лет закапывают триллионы, – 2%. Для сравнения: крупнейшие рынки потребления – Москва и Питер дают 12% и 6% соответственно. Таким образом, более половины федеральной казны наполняют четыре субъекта. Более-менее стабильны ещё десять, а остальные стоят перед центром на коленях с протянутой рукой.
Не думай о реформе свысока
Сложнейший процесс централизации власти трудно оценивать в обывательских терминах «хорошо – плохо», «полезно – вредно». А оборотами вроде «общее благо», «всеобщая польза» пользуются обычно популисты и аферисты. Кто-то всегда ущемлён или насторожен. «За кадром» подписания Декларации независимости США 1776 г. остались сотни тысяч британских лоялистов, уходящих в сторону канадской границы. «Великие реформы» при Александре II были встречены браунингами и бомбами народовольцев. Сегодня александровские преобразования признаются наиболее последовательными и удачными в нашей истории, они едва не спасли Российскую империю от краха. Разглядеть перспективы в вихре перемен всегда непросто.
В школьных учебниках нет ни строчки сочувствия к регионам, которых «сильные государи» Пётр I и Иван IV лишали самостоятельности и выжимали до нитки в целях некоего «государственного блага». За бравурными главами об основании блистательного Петербурга потерялся Архангельск, который Пётр начисто разорил приказом не принимать иностранные корабли, чтобы те скорее пошли в новую столицу. Тем не менее редкий экономист станет спорить, что определённая степень централизации власти необходима.
Благодаря централизации правительство РФ сумело аккумулировать достаточно средств, чтобы провести реформу МВД и перевооружить армию, подготовиться к Олимпиаде в Сочи и футбольному мундиалю, построить Керченский мост и космодром Восточный, сделать шаг в сторону инновационной экономики в «Сколково» и «Роснано», запустить программу материнского капитала и телефонизировать деревни. Другое дело, что хозяйственный эффект от колоссальных государственных инвестиций крайне сомнителен, а системные реформы ограничились принятием в 2000–2002 гг. Земельного, Налогового и Трудового кодексов. Разве что политически Кремль не проиграл.
Советский Союз был по факту унитарным государством, где не существовало никакого законодательного разделения прав и ответственности между центром и республиками. Бюджетного федерализма не было и подавно: всё решал ЦК. Ситуация стала быстро меняться ещё до распада империи. В августе 1991 г. Борис Ельцин сказал главам автономных республик: «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить». К началу 2000 г. Минюст констатировал, что каждый пятый принятый в регионах закон противоречит федеральным нормам.
Налоговые поступления делились с федеральным центром примерно пополам, а губернаторы составили мощную фронду в Совете Федерации. После 1998 г. они едва не отобрали у команды президента Ельцина власть, учредив избирательный блок «Отечество – вся Россия». К бывшему премьер-министру Евгению Примакову и мэру Москвы Юрию Лужкову примкнули 24 члена Совета Федерации, включая глав Татарстана, Башкортостана, Ингушетии, Санкт-Петербурга. Неудивительно, что в последующие годы Кремль воспринимал губернаторов-тяжеловесов как естественных конкурентов.
Ещё в декабре 1999 г. губернаторский блок проиграл выборы в Госдуму, а Примаков не стал выдвигаться в президенты. Следом Кремль начал погром региональной самостоятельности. Президент Владимир Путин отменил своими указами ряд областных законов, а потом объединил субъекты в федеральные округа. С губернаторами перестали согласовывать назначение силовиков, а 4 из 7 полпредов были выходцами из МВД и ФСБ. Появлялся нехилый рычаг давления: например, губернатор Петербурга Владимир Яковлев досрочно ушёл в отставку летом 2003 г. после того, как уголовные дела были возбуждены на семерых его заместителей.
Если раньше в Совет Федерации «автоматом» попадали губернатор и глава парламента от каждого субъекта РФ, то с 2002 г. их заменили назначенные Москвой представители. А после теракта в Беслане в сентябре 2004 г. губернаторские выборы были вовсе отменены. Отныне стало так: президент вносит региональному парламенту своего кандидата и в случае троекратного неутверждения имеет право парламент распустить.
Апогеем региональной политики Кремля стали майские указы 2012 г., окончательно сломавшие регионам хребет. Губернаторы получили 218 поручений, касающихся преимущественно социальной политики. Например, врачи и вузовские преподаватели должны получать вдвое больше среднего по региону. Центр получал в провинции лояльный электорат из бюджетников, а у губернаторов изымались последние «бюджеты развития». Минфин прикинул, что исполнение указов обойдётся субъектам более чем в 2 трлн рублей, а на компенсацию этих издержек центр выделяет крохи: к примеру, в 2015 г. – 80 млрд рублей. Уже через два года после публикации майских указов Счётная палата констатировала: каждый шестой субъект РФ находится на грани банкротства – то есть его госдолг превышает собственные годовые доходы. Зато губернаторы уже давно не строят никаких заговоров, а покорно ждут в приёмных федеральных чиновников.
Означает ли это, что России нужно немедленно отказаться от централизации, передав средства и полномочия регионам? Наталья Зубаревич считает, что всё сложнее, чем кажется: «Даже если федеральная власть вдруг ослабеет, то в существующей институциональной среде рациональная децентрализация маловероятна. Более реален вариант с хаотической децентрализацией, когда в регионах будут образовываться своего рода ханства или княжества. Если же не сложилось жёсткой вертикали, в регионах начнётся «война всех против всех» за власть и ресурсы».
Получается, что дерегуляция должна быть целенаправленной и постепенной. Возможно ли это в России? Исторически шаг за шагом выстраивались только диктатуры, а их крушение всегда творилось обвально.