В августе 2014 г. выяснилось, что в России может появиться первый город-банкрот: вполне успешный по провинциальным меркам Ростов Великий. При ближайшем рассмотрении оказалось, что в Ростове всё не так и плохо, зато впору говорить о банкротстве целых субъектов РФ: региональные долги превысили 2 трлн. рублей. А Кремль, требуя уменьшить долговую нагрузку, отбирает у провинции один финансовый инструмент за другим. Центр пытается распределять субсидии регионам в ручном режиме, чтобы одни не зажрались, другие не умерли с голода. Но сталкивается с разрушительным побочным эффектом: на местах не видят смысла рисковать и зарабатывать, если клянчить у Москвы спокойнее и сытнее.
Попали под ФЦП
Кто не был в Ростове Великом, может вспомнить фильм «Иван Васильевич меняет профессию», где стрельцы гоняют Буншу и Милославского по территории Ростовского кремля. Сегодня в 30-тысячном городе 326 памятников культуры, треть из которых – федерального значения. На подъезде к городу можно потеряться среди бесконечных куполов. Однако между куполами существуют целые улицы купеческих особняков разной степени сохранности: чем ближе к кремлю, тем ухоженнее дома, тем больше в них лавок для туристов. Чуть подальше отъедешь: церкви XVII века стоят еле живые – ни жизни в них, ни надежды. Тревожно гудит «Сысой» – самый большой ростовский колокол в 32 тонны весом.
С другой стороны, хотя бы центр Ростова выглядит вполне аристократично по сравнению, например, с городками Кашиным и Калязиным. Город уютно устроился в 50 км от Ярославля, столицы Золотого кольца, – в иной день сюда туристов по сто автобусов привозят. Местный кремль входит в свод особо ценных объектов культурного наследия народов России. К тому же древний город в 2012 г. отметил 1150-летие, на подготовку к которому потратили 6 млрд. руб. – в основном на благоустройство. А в мае 2014 г. удалось откусить от празднования 700-летия Сергия Радонежского. Большинство исторических городков о таком и мечтать не могут. И вдруг – бум! – банкрот?
История с банкротством – классика провинциального хозяйствования. Сегодня собственный годовой доход Ростова едва переваливает за 100 млн. рублей. Однако в 2008–2009 гг. город вошёл в новую ФЦП: ему полагалось аж 850 млн. руб. субсидий из федерального, областного и муниципального бюджетов на строительство инфраструктуры для двух новых микрорайонов. Когда провели конкурс, заключили контракт и начали стройку, ярославские ревизоры пришли к выводу, что сумма контракта завышена почти на 340 млн. рублей.Следственный комитет возбудил дело, но тогдашний мэр Юрий Бойко уговорил подрядчика снизить стоимость уже заключённого контракта. Однако остановить маховик следственных действий оказалось непросто: из уже выплаченных подрядчику «Яртехстрою» 286 млн. руб. документальное подтверждение нашли работы лишь на 28 миллионов. И следующий транш вместо подрядчика вернулся в казну как неизрасходованный. «Яртехстрой» предъявил городу Ростову иск на 130 млн. и выиграл три суда. Несмотря на 100 томов уголовного дела.
Вероятно, нет смысла подробно разбираться, разворовали ФЦП или ревизоры или вмешались иные силы. Важно, что город нежданно-негаданно оказался должен больше своего годового бюджета. Для России это не такая редкость, причём местные управленцы помалкивают. А в Ростове «вертикаль» оказалась не без задоринки и с намёком на реальную политику.
В результате молодой эсер Александр Костырев, зампред муниципального совета города, запустил идею, с радостью подхваченную СМИ: если признать город неплатёжеспособным, долг перейдёт на область. Хотя это и чистый пиар.
– В настоящий момент не существует юридической возможности признать банкротом российский город, – говорит адвокат Артём Сагитов. – В США власти Детройта могут обратиться в суд о признании банкротства. И если суд примет решение, город подпадёт под защиту федерального закона, регулирующего выплату долгов. А у нас даже закон о банкротстве физлиц не могут принять несколько лет. К тому же руководители Ростова или Ярославской области в жизни ни о чём подобном суд не попросят.
Тот же Ростов даже не имеет имущества, которое можно продать. И если мэр города согласится погашать этот огромный долг, то депутаты могут запустить процесс отстранения его от власти. Казалось бы, типичная провинциальная интрига, буря в стакане. Но в Москве, похоже, всё больше беспокоятся о том, что такие вот «камушки» способны вызвать всероссийский камнепад.
Ярославский губернатор Сергей Ястребов после сообщений о возможном банкротстве Ростова засуетился. Первым делом объявил, что решение арбитражного суда может быть пересмотрено.Что финансовые резервы для Ростова будут искать среди должников по земельному налогу и из выплат Минобороны. Мэр Ростова Шевкопляс уже покорно объявил, что готов сложить полномочия. Он и не думает критиковать систему, при которой Ростов заработал в 2013 г. 1,5 млрд. руб., но в результате грабительского изъятия доходов в центр получил жалкие 120 миллионов. А ещё в начале 2000-х в городе оставалась половина собранных налогов. И не было бы ни банкротства, ни кризиса, ни необходимости лезть в ФЦП – строили бы микрорайоны на собственные деньги. Сейчас что-то развивать опасно и часто не имеет смысла.
Равнение на Запад
Когда говорят о банкротстве городов, всегда обращаются к опыту американского Детройта. Хотя соответствующего решения судом не принято, заявление о признании банкротом подано в июле 2013 года. Современная история США знает несколько случаев признания несостоятельными городов и округов. Последний случай – банкротство 200-тысячного калифорнийского города Сан-Бернардино в 2012 году. Впрочем, это ему не особо помогло: уже в августе 2014 г. в Сан-Бернардино предложили легализовать продажу марихуаны – как единственный способ свести концы с концами.
Детройт – это уже другой масштаб. «Автомобильная столица» Америки не выдержала конкуренции с Японией и Европой, и сегодня здесь можно снимать футуристические триллеры. Из 1,6 млн. жителей осталось 700 тысяч: в постсоветской России ни один «миллионник» не испытывал такого падения. Уезжают прежде всего образованные белые специалисты: доля чернокожих жителей выросла за 60 лет с 16 до 82%. Средняя цена домов, продаваемых в Детройте в 2012 г., – 7,5 тыс. долларов. В городе на продажу стоит 90 тыс. объектов недвижимости, половина из которых – частные дома, брошенные владельцами и служащие притонами. В 2012 г. 60% собственников Детройта не платили налоги, а власти крупнейшей сверхдержавы так и не придумали, как их перевоспитать. А что удивительного? Уровень убийств в «автомобильной столице» выше, чем в Нью-Йорке в 10 раз, 70% из них остаются нераскрытыми. Долг Детройта приближается к 20 млрд. долларов – это в 2,5 раза больше, чем у Москвы.
Кремль местного значения
«Чёрным» периодом в истории Ростова Великого считается монголо-татарское иго. Хотя за 200 лет татары сожгли город однажды (в 1317 г.), а в Орду в качестве дани уходила лишь десятая часть доходов. Сегодня городу милостиво оставляют чуть меньше десятины, а всё остальное надо вымаливать в качестве субвенций. Центр на них скуповат, а своих свободных средств на развитие у Ростова нет. Та же Ярославская область, хоть и считается одной из самых зажиточных в России, имеет долг в 24 млрд. рублей. С тех пор как Москва перевалила часть своих расходов на регионы, в них практически убито долгосрочное планирование. Тот же Ярославль может планировать чудные инвестпрограммы и мегапроекты. А потом вдруг президент потребовал увеличить зарплаты бюджетникам, повысились тарифы – и денег на развитие как не бывало.
Как выживать? Иногда комичным и даже унизительным образом. Тот же Ростов попытался выжать максимум из имеющихся перспектив по развитию туризма. Ростов официально объявлен «луковой столицей России»: согласно находкам местных краеведов, Пётр I якобы посылал ростовских крестьян за границу, чтобы они изучили культивацию лука. Ростов также чтят как родину Царевны-лягушки.
– Мы представляем Ростов на фестивале малых исторических городов, – рассказывает мэр Константин Шевкопляс. – Добились членства в Ассоциации городов – наследников Византии, и в настоящий момент изучаем связи с Ганзой, с которой наверняка торговали ростовские купцы. Мы претендуем на финансирование от Всемирного банка реконструкции и развития в размере миллиарда рублей, а голландские партнёры планируют восстановить наш крепостной вал. Если не вмешаются санкции.
Ростов в год принимает 400 тыс. туристов. Огромный Петербург, для сравнения, – три миллиона. Другое дело, что ростовчанам приходится не слишком выделяться: ведь тем, кто демонстрирует собственные успехи, на следующий год дают меньше денег. Самый яркий в России пример – Калуга, куда инвестируется каждый восьмой рубль иностранных вложений. Из области подчистую выгребают налоги, а в качестве дотаций дают в 4–5 раз меньше, чем соседям.
– У местных властей культивируют безынициативность, – говорит чиновник только что расформированного Минрегиона. – Установка простая: как можно меньше брать в долг. А как ты при отсутствии собственных средств будешь развиваться? Ведь под инвестора нужно готовить площадки, создавать инфраструктуру. Мэра замучают всевозможными проверками и поборами. Но даже если всё получилось, городу достанутся крохи – львиную долю дохода заберёт Москва.Зато если провалишься, это будет стоить карьеры. Многие руководители думают: а зачем мне рисковать? Пример Ростова только подтверждает их опасения: вот люди полезли в ФЦП, хотели что-то модернизировать. А теперь им хоть на рельсы ложись!
Помимо финансовой нестабильности, региональные руководители вынуждены мириться с другой русской фобией – у них в любой момент могут забрать ключевой источник дохода. Для Ростова это выразилось в том, что в сентябре 2010 г. у него решили забрать… Ростовский кремль. Тогдашний губернатор Ярославской области Сергей Вахруков заявил о «восстановлении исторической справедливости» – передаче кремля РПЦ. Патриархия вознамерилась создать здесь вместо резиденции патриарха несколько церковных музеев, а также «Всероссийский центр венчания и крещения». Музейщики схватились за голову: древние фрески не предназначены для обслуживания массовых потоков паломников с их свечами и многочасовыми службами. Причём проект, который должен заменить музейные экспозиции из 100 тыс. единиц хранения, частный: он подготовлен неким фондом имени святителя Григория Богослова и называется «Ростов Великий – Духовный центр России».
Да и с «исторической справедливостью» вышла неувязка: кремль в Ростове Великом никогда не был монастырём. До 1789 г. здесь была архиерейская резиденция, которая переехала в Ярославль по чисто экономическим причинам – не было денег на содержание комплекса. Сто лет кремль приходил в упадок, народ разбирал его на кирпичи. В конце XIX века ансамбль отреставрировали ростовские купцы, а в 1953 г. после жуткого урагана – советское Министерство культуры. Кстати, в союзные времена в кремле обосновался международный туристический центр ЦК ВЛКСМ, но со всем своим атеизмом комсомольцы не предлагали выселить отсюда музей. То ли дело нынешняя церковь с её апелляциями к справедливости и нестяжательству.
Ну и как малому историческому городу, целиком зависящему от туризма, планировать будущее? Если никакие статусы «особо ценных» не охраняют от своеобразно понимаемой реституции. Если любой заработок отбирают, а проявлять хозяйственную инициативу не дают. По словам директора региональной программы Независимого института социальной политики Натальи Зубаревич, хотя закон и не предполагает возможности банкротства целого города, практически любой муниципалитет в России является таковым.
Подачки как судьба
В 2013 г. суммарный дефицит региональных бюджетов побил все рекорды, достигнув цифры 642 млрд. рублей. До того как президент сменил брянского губернатора Николая Денина, долг субъекта достиг 8 млрд., у Астраханской области – 16 миллиардов. Если судить по общему объёму заимствований, то это цветочки: по данным Счётной палаты, долг Москвы приближается к 200 млрд. руб., Московской области – 81 млрд., Татарстана – 85 млрд., Краснодарского края – 65 млрд., Нижегородской области – 35 млрд. рублей. Но это регионы состоятельные, у них есть резервы для самостоятельного погашения долгов. И это редкость.
Если Ростов Великий считать банкротом, то Республика Мордовия – банкрот подавно: её долги составляют 179% доходов. То есть должны почти два годовых бюджета. Рекламой Мордовии как благополучного региона должна была стать прописка в Саранске «нового россиянина» Жерара Депардье.Он ведь миллионер – значит, мог бы поспособствовать наполнению бюджета республики. Но оказалось, что Депардье платил бы в мордовскую казну, если бы жил в России 183 дня в году и работал в местном театре. Но и здесь «косяк»: закон написан таким образом, что если бы театр был государственным, налоги забрала бы Москва. В общем, от Депардье Мордовии не больше толку, чем Ростову – от Царевны-лягушки.
Экс-глава республики Николай Меркушкин, при котором сделана львиная доля заимствований, сейчас руководит Самарской областью и полагает, что за счёт кредитов производство сельхозпродукции в Мордовии выросло в 8 раз. Поможет ли это вернуть два бюджета? Ненамного лучше ситуация в Северной Осетии, Вологодской и Рязанской областях – у них долги составляют от 90 до 110% доходов. У 24 субъектов Федерации долги составляют 50–80% бюджета. Низкий уровень долговой нагрузки – менее 10% от объёма собственных доходов – имеют всего 11 регионов – нефтегазовые Югра, Тюмень, Сахалин. У одного лишь Ненецкого округа долгов нет вовсе.
Дотации центра регионам распределяются крайне неравномерно. Например, в 2013 г. четвёрка лидеров «съела» треть всего объёма: в Республику Саха (Якутия) перечислено 51,4 млрд. руб., в Дагестан – 43,2 млрд., в Камчатский край – 31,7 млрд., в Чечню – 17,9 млрд. рублей. Умом логику распределения не понять. Власти настойчиво рекомендуют губернаторам разработать меры по снижению долгов. Тем не менее в 2012 г. 63 субъекта нарастили объём заимствований и только 19 – снизили. В том числе в Ингушетии долги выросли в 16 раз, в Туве – в 3,4 раза. Однако эти регионы находятся в числе лидеров по дотациям на душу населения – 16 и 36 тыс. руб. соответственно. А передовики по снижению долга – Иркутская область и Пермский край – получают по 6–8 тыс. рублей.
– Центр не допустит дефолта в регионах, но при этом объёмы дотаций ежегодно стараются сокращать, – говорит директор Института региональных проблем Дмитрий Журавлёв. – Что остаётся губернаторам? Брать деньги в долг у банков, сокращать нерентабельную «социалку». Хотя совершенно непонятно, как может быть рентабельна больница. За пару лет многие регионы-доноры стали дотационными, потому что это стало выгодным. Приходит, например, губернатор-варяг: чтобы держать местную элиту в руках, она должна стать зависимой от его отношений с центром. Если экономику этих регионов привести в порядок, их не нужно будет поддерживать.
Например, в 2012 г. Минфин реструктурировал бюджетные кредиты для 36 регионов на 123 млрд. рублей. Кому и по каким причинам повезло, часто не понимают даже эксперты. Ведь, согласно Бюджетному кодексу, федеральный центр не несёт ответственности по региональным долгам.Хотя Москва является главным кредитором. К тому же, по оценке Минфина, на исполнение указа президента по повышению зарплат регионы должны потратить в 2014 г. 557 млрд. руб., в 2015-м – 789 млрд. рублей. Где взять деньги региону-должнику? Резать собственные инвестпрограммы, закрывать школы и экономить на ЖКХ.
Сегодня долги российских регионов центру перевалили за 2 трлн. руб., хотя ещё в 2007 г. их оценивали в 300 миллиардов. Только 5% муниципалитетов кормят сами себя, а у большинства дотации оставляют две трети бюджета. Москва опасается, что если вернуть ельцинское время, когда на местах оставалась половина налогов, то всё разворуют. Но если централизованно раздавать эти деньги в виде подачек, разве у коррупции нет почвы? Разве схема, при которой часть подачки возвращается столичному бюрократу в виде взятки, выглядит нереальной? Разве тот же Ростов Великий с бюджетом в 750 млн. руб. жил бы хуже, чем сейчас?
Больное место
В начале сентября 2014 г. президент Владимир Путин упразднил Министерство регионального развития. Многие эксперты увидели в этом символ изменения отношений Москвы с провинцией, хотя и с разными знаками. Оптимистический вариант: центр разглядел наконец порочность управления огромной страной в ручном режиме. Планируется ряд мер, согласно которым на местах будет оставаться больше налогов, что позволит вести долгосрочную экономическую политику. К тому же информация о жизни регионов из упразднённого ведомства шла самая противоречивая, и даже у лояльных специалистов возникли сомнения: а понимает ли Минрегион, что реально происходит в его околотке?
Пессимистический вариант: в условиях санкций и финансовых проблем центр поворачивается к регионам если не спиной, то, по крайней мере, боком. Размер дотаций урежут – правда, не настолько, чтобы губернаторы перестали быть лояльны центру. Регионам готовят свободное плавание, но снабжать деньгами не собираются – пусть выплывают сами. На поверхности оказывается мысль, которую годами избегали делать предметом дискуссий: при нынешней системе отношений центра с регионами бесспорными донорами являются два из них – Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа. Здесь проживает 2% граждан России, добывающих 64% нефти и 95,9% природного газа. Всё остальное надо поддерживать.