Кого «судит» Конституционный суд и кто выступает в этом случае ответчиком? Что включает в себя муниципальное право? Какой праздник, существующий в Санкт-Петербурге, нужно отмечать и в других регионах страны, – в эксклюзивном интервью «АН» рассказал заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ Николай БОНДАРЬ.
Что касается конституционного правосудия. В России существует европейская, или, как её ещё называют, романо-германская система конституционного правосудия, в которой действует именно специальный судебный орган – Конституционный суд. Это – в отличие от англосаксонской (американской) системы, где Верховный суд осуществляет в том числе и конституционный контроль, контроль за соответствием законов конституции. А во всех практически европейских странах существует специальная система конституционного правосудия в лице специализированных органов. Но в каждой стране есть своя определённая специфика.
Например, далеко не во всех странах есть такие широкие возможности, как в России, связанные с правом самих граждан, их объединений напрямую обращаться в Конституционный суд, спорить с высшими государственными органами по поводу конституционности закона. Право гражданина на конституционную жалобу у нас прямо закреплено в Конституции и Федеральном конституционном законе о Конституционном суде.
И абсолютно большая часть, более 95%, всех решений Конституционного суда принимается на основе жалоб граждан и организаций (юридических лиц).
При этом Конституционный суд практически во всём (и по компетенции, и по порядку деятельности, и по юридической силе принимаемых решений) – не обычный суд; я бы сказал, КС – больше, чем суд, имея в виду, что он «судит» не гражданина, человека, а законодательные нормы, оценивает их на соответствие Конституции.
В этом плане (как и с учётом некоторых других моментов) – Конституционный суд – суд над властью, прежде всего – над законодательной. Более того, он имеет возможность оценивать и практику применения, толкования законов опять же с позиций соответствия Конституции. Поэтому КС опосредованно можно считать и своего рода судьёй других судов – общеюрисдикционных, арбитражных, когда возникает необходимость скорректировать, подправить правоприменительную практику.
Справка «АН»
Николай Семёнович Бондарь – заведующий кафедрой конституционализма Южного федерального университета, руководитель центра судебного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, судья Конституционного суда РФ (2000–2020 гг.), доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ.
Поэтому и сторонами в Конституционном суде являются, с одной стороны, заявитель – это может быть и гражданин, и юридическое лицо, и государственный орган. А другая сторона, условно говоря, – ответчик, хотя это как раз на уровне конституционного судопроизводства не определяется как ответчик, сторона, представленная органами, принявшими закон (Государственная Дума и Совет Федерации), и подписавшим этот закон (Президент).
Одновременно высшие государственные органы, включая Президента, тоже могут обращаться с запросом в Конституционный суд, в том числе по поводу, например, толкования Конституции. Так, именно Президентом был направлен в марте 2020 года запрос о проекте поправок к Конституции. И соответственно, Конституционный суд рассматривал и давал заключения по этим поправкам.
После принятых на референдуме поправок федеральный конституционный закон о Конституционном суде претерпел существенные изменения. Они были связаны в том числе и с прямым закреплением права муниципальных образований на обращение в Конституционный суд.
На практике, например, в прошлом году поступило обращение двух муниципальных образований из Новосибирской области и Красноярского края. В этом обращении заявители обжаловали сразу шесть федеральных законов, которыми регулируется одна конкретная сфера, связанная с несанкционированным размещением твёрдых коммунальных отходов на территории муниципального образования. И в определённой части Конституционный суд признал обжалуемые нормы неконституционными, защитив права всех муниципальных образований страны.
В результативном пункте постановления Конституционный суд указал, что муниципальные образования имеют право на возмещение всех расходов, связанных с уборкой бесхозных (несанкционированных) отходов; в одних случаях их должен возмещать субъект Федерации, при другой ситуации – федеральный бюджет. В этом, кстати, – конкретное проявление единства публичной власти как конституционного принципа, получившего закрепление в поправках 2020 года.
Возрождение в начале 90-х годов прошлого века системы местного самоуправления потребовало новой системы законодательства, появилось муниципальное право. Кстати, первым вузом страны, где в своё время была создана специализированная кафедра (муниципального права), был Ростовский государственный (сейчас – Южный федеральный) университет. Что же касается системы муниципального законодательства, то она очень специфичная, связана с комплексным, многоотраслевым регулированием. Это и публично-правовые (административно-правовые, конституционно-правовые) начала, и публично-правовое регулирование, связанное с решением вопросов местного значения; а это и есть всё, что заложено в системе местного самоуправления.
Мы же, говоря о местном самоуправлении, надо признать, далеко не всегда чётко представляем, что это такое, к чему конкретно оно сводится.
Неслучайно местное самоуправление практически всегда рассматривается как система организации власти на местах. И неслучайно местное самоуправление, как синоним, заменяться может каким понятием? Муниципальная власть. Но муниципальная власть – это лишь одна из составляющих в понимании местного самоуправления.
В моём представлении местное самоуправление – это, во-первых, институт гражданского общества, то есть это система самоорганизации населения по месту жительства. Без местного самоуправления в этом плане не может быть гражданского общества.
Во-вторых, местное самоуправление – это участие граждан, проживающих на соответствующей территории, в решении вопросов местного значения, реализация ими своих прав на решение всех жизненно важных вопросов.
И в этом плане местное самоуправление – это институт правового положения личности. То есть само местное самоуправление включает в себя определённые права населения. Признание местного самоуправления предполагает признание определённого объёма прав населения, проживающего на этой территории. И в-третьих, местное самоуправление – это действительно система организации публичной власти.
Другое дело, что на законодательном уровне далеко не всегда чётко разграничиваются эти полномочия, к сожалению. А полномочия – это не только права, это и обязанности. Вот обязанности между государственными и муниципальными органами не чётко определены, ну и, соответственно, возникает спор – кто что должен делать и кто за что должен платить. И в этом случае, конечно, возникают вопросы, которые в том числе Конституционный суд рассматривает.
И вот, возвращаясь к этому вопросу, – местное самоуправление и права человека. Как раз речь идёт о том, что местное самоуправление само по себе тоже включает эти права населения, проживающего на соответствующей территории. Причём эти права, условно говоря, двуединые. С одной стороны, это права каждого в отдельности гражданина, а с другой стороны, это так называемые коллективные права. Коллективные права местного сообщества на то самое самоуправление, на определение системы своей самоорганизации.
И третий элемент, скрепляющий всю систему местного самоуправления, – муниципальная власть на местах, о чём уже говорили.
Я могу сказать, что, возможно, один из важнейших вопросов развития местного самоуправления – это формирование своего рода муниципально-правовой культуры населения. Это знание тех основ законодательства и это, конечно, уважение к этим нормам, которые определяют сферу вот этого совместного проживания на территории сельских, городских поселений, других территориальных обществ.
И как раз реализация местного самоуправления – это не просто деятельность органов муниципальной власти, но это реализация прав самих граждан на самоорганизацию населения. Что же касается законодательной, нормативно-правовой основы жизни населения, то её необходимо видеть не только на федеральном уровне.
Да, у нас есть праздничная дата, хотя, к сожалению, не выходной день – это День Конституции. Но все субъекты Российской Федерации и, возьму на себя смелость сказать, все муниципальные образования имеют свои «малые» конституции – региональные конституции в виде уставов областей и краёв, конституций республик, и муниципальные конституции, каковыми являются уставы муниципальных образований. Но знаем ли мы свою региональную и тем более муниципальную конституцию? Вопрос риторический. Разве что только в отдельных регионах (как, например, в Санкт-Петербурге) самим уставом города день принятия этого документа признаётся в качестве памятной, праздничной даты. Но это должно быть в каждом регионе и каждом муниципальном образовании. Конституционный патриотизм начинается с той местности, муниципального образования, в котором проживает гражданин.
С этого начинается и этим обеспечивается уважительное отношение к тем нормам поведения, к законодательным актам, которые определяют основы обустройства России, её регионов, городов и сёл.
