Некоммерческое партнёрство «Национальное объединение лоцманских организаций» рассмотрело законопроект №889303-7 «О внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации» (КТМ РФ), внесённый в Государственную думу членами комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию: С.Г. Митиным, Л.З. Талабаевой, Т.А. Гигель и представителем комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера В.Н. Павленко, направленный якобы на совершенствование «устаревшей системы лоцманского обслуживания судов в акваториях российских морских портов».
Из анализа законопроекта и пояснительной записки к нему следует, что внесение поправок в главу VI КТМ РФ «Морские лоцманы» не рассматривалось комитетом Совета Федерации по экономической политике и временной комиссией по осуществлению парламентского контроля за ходом реализации комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года в части транспортной инфраструктуры.
Законопроект противоречит действующему российскому законодательству. Так, например:
1. Согласно пункту 3 статьи 4 Федерального закона от 17.08.1995 №147-ФЗ «О естественных монополиях» «…не допускается сдерживание экономически оправданного перехода сфер естественных монополий… из состояния естественной монополии… в состояние конкурентного рынка».
2. В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, запрещено установление для приобретателей товаров (работ и услуг) ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары (работы и услуги, предназначенные для продажи, обмена или иного введения в оборот).
3. Представленная пояснительная записка к законопроекту содержит ряд неточностей, неверных трактовок документов и т.д.:
– приведённая ссылка на резолюцию A.159 (ЕS.IV) ИМО не возлагает обязанность на организацию лоцманской проводки… на государственные органы, как это приведено в пояснительной записке, а носит рекомендательный характер по некоторым опасным прибрежным районам, где лоцманская служба отсутствует:
Резолюция A.159 (ЕS.IV)
Принята 27 ноября 1968 г.
Повестка дня пункт 4. «Рекомендация лоцманской службе».
Ассамблея рекомендует
Правительствам организовать лоцманскую службу в тех районах, в которых такая служба может способствовать повышению безопасности мореплавания более эффективно, чем другие возможные меры, и, там, где это применимо, дать определение судов или типов судов, для которых приёмка лоцмана на борт должна быть обязательной».
Указанная рекомендация была принята в 1968 году, когда некоторые опасные районы Мирового океана для судоходства не имели лоцманского обеспечения, но уже появились специализированные и скоростные суда (Ро-Ро, контейнеровозы) и тяжёлые супертанкеры.
В настоящее время, когда лоцманское обслуживание эффективно функционирует, резолюция A.159 (ЕS.IV) (возрастом более полувека) не является актуальной. При этом резолюция не указывает, что лоцманское обслуживание должна осуществлять исключительно государственная по форме собственности организация. Поэтому ссылка в пояснительной записке к законопроекту на резолюцию А.159 как по трактовке, так и по современности вопроса является ничтожной.
В распоряжении Правительства РФ от 30.08.2019 №1930-р «Основные проблемы развития морской деятельности Российской Федерации» отмечено положение о том, что система лоцманского обеспечения устаревшая (исключительная констатация). Однако в чём система устарела, в документе не раскрыто, как и не предложены какие-либо действия в приведённых в распоряжении планах мероприятий. По нашему мнению, ссылка на данный документ без подтверждающих фактов и экспертизы может быть отнесена к оценочному суждению.
Утверждение инициаторов проекта, что «принятие законопроекта не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счёт средств федерального бюджета, не приведёт к уменьшению доходов федерального бюджета, а также каким-либо иным изменениям финансовых обязательств Российской Федерации» ошибочно в связи с нижеследующим:
- государственная лоцманская служба (в составе ФГУП «Росморпорт») оказывает лоцманские услуги практически во всех российских морских портах и имеет ежегодные убытки от 350 млн руб. до 1 млрд руб., в том числе и в большинстве портов, в которых работает монопольно. За период с 2008 по 2018 год убыток составил более 5 млрд рублей.
- для обновления лоцманского флота вновь созданной государственной лоцманской службе потребуется, по самым скромным подсчётам, более 60 судов общей стоимостью 10–15 млрд рублей. Стоимость одного лоцманского судна — около 120 млн рублей. Стоимость лоцманского судна ледового класса, способного обеспечивать высадку лоцмана в ледовых условиях замерзающих российских морских портов, во много раз больше.
Согласно постановлению Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 06.02.2002 №5971/01, лоцманские услуги являются предпринимательской, коммерческой деятельностью. Для покрытия текущих расходов вновь создаваемой государственной лоцманской организации, когда её доход от оказания лоцманских услуг сможет возмещать расходы в полном объёме, потребуются субсидии федерального бюджета либо средства от других портовых сборов. Поэтому утверждение, что не потребуется привлечения бюджетных средств, является заблуждением авторов законопроекта.
Предлагаемые изменения в КТМ РФ — стремление авторов нивелировать правовые последствия, принятые постановлением Конституционного суда РФ от 06.04.2004 №7-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации от 17.07.2001 №538 «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов».
По мнению СРО «Национальная ассоциация морских агентов», инициаторами законопроекта не принято во внимание, что предлагаемая реорганизация лоцманской деятельности в Российской Федерации путём создания единой государственной лоцманской организации, находящейся под управлением федерального органа исполнительной власти, приведёт не только к необходимости пересмотра ряда федеральных законов, но и к непоправимым отрицательным изменениям в морской отрасли в целом. Отказ от конкуренции в сфере лоцманских услуг вызовет негативные последствия, такие как:
- воссоздание неэффективной (устаревшей) модели в рыночных условиях морского бизнеса в целом;
- отсутствие сдерживающего фактора в виде конкуренции при оказании лоцманских услуг приведёт к росту тарифов;
- отсутствие стимулов для повышения квалификации и качества лоцманской проводки, безусловно, отразится на безопасности судовождения на подходах к портам и в самих морских портах;
- вызовет задержки с обеспечением лоцманской службы катерами, снабжением, сопутствующей техникой (радиостанции, спасательное имущество, автотранспорт и т.д.) в условиях бюджетного распределения, что не будет способствовать развитию лоцманского дела;
- возрастут финансовые издержки, укрепятся коррупционная составляющая, вымогательство, взяточничество;
- заказчики лоцманских услуг лишатся права выбора лоцманской организации.
Национальная ассоциация морских агентов считает, что имеющиеся недостатки в организации лоцманского дела не настолько критичны, чтобы разрушать существующую систему лоцманского обеспечения судов в морских портах. Существующая система имеет потенциал для развития.
Работа в конкурентной среде лоцманского сообщества, напротив, позволяет в будущем создать и развить единую платформу по совершенствованию лоцманского обеспечения в морских портах РФ.
Специалистами НП «НОЛО» подготовлен с учётом международной практики законопроект, направленный на совершенствование организации лоцманского обслуживания путём создания «Союза лоцманских организаций», не противоречащий Конституции РФ и российскому законодательству. В рамках Союза предусмотрены обязательное членство, единые требования ко всем лоцманским организациям РФ по обеспечению безопасности плавания и бесперебойного лоцманского обслуживания, гибкому управлению, что позволит развивать лоцманское дело, внедрять современные подходы к более безопасной проводке судов, стимулировать повышение квалификации действующих лоцманов.
Председатель правления НП «НОЛО»
В. РЯБОКОНЬ