Следующего юбилея Конституции России не будет?

Несколько дней назад прошёл съезд партии «Единая Россия». На нём случилась настоящая сенсация. Председатель партии Дм. Медведев во всеуслышание заявил, что пришло время вернуть доверие избирателей к «Единой России»… Он оговорился, что речь идёт о регионах, где ЕР проиграла выборы в минувшем сентябре.

Полную версию видеоинтервью главного редактора Аргументы недели Андрея Угланова   с одним из авторов текста действующего Основного закона, заслуженным юристом России, профессором Сергеем ШАХРАЕМ   смотрите на  Youtube канале  За углом

Но всё, как говорится, начинается с малого. Да и судите сами – могут ли понравиться народу инициативы правительства Медведева по пенсионному возрасту, повышению цен на бензин, налогам на сахар, огороды и много чего ещё?

Помнится, что последним руководителем, тогда ещё СССР, кто призывал партийных боссов восстановить доверие к правящей партии, был М. Горбачёв. Но он не успел, и партии КПСС не стало вместе с Советским Союзом. Главной ошибкой руководства КПСС было то, что она как сама не сняла с себя вериги власти, так и не поделилась ею с кем-либо. Торжествовала 6-я статья брежневской Конституции о единой партии с руководящей и направляющей ролью во всём. Других партий в СССР и не было.

Что же изменилось за 25 лет, в течение которых действует новая Конституция и в стране зарегистрировано аж 38 политических партий? Обо всём этом диалог главного редактора «АН» Андрея Угланова с одним из авторов текста действующего Основного закона, заслуженным юристом России, профессором Сергеем ШАХРАЕМ.

– СЕРГЕЙ Михайлович, 12 декабря справили четвертьвековой юбилей российской Конституции. Начну издалека. У меня живёт кошка, почти ровесница Конституции, – Муся. Каждый год к ней приходят самые разные коты и становятся отцами котят. Понять, кто отец любого котёнка, невозможно.

Так и у нашей Конституции, принятой 25 лет назад, много отцов. Скажите, сколько отцов у Конституции Российской Федерации?

– Что касается текста, то у него два соавтора – Алексеев Сергей Сергеевич и я. Для того чтобы текст появился, 42 месяца работала конституционная комиссия – это было одно из первых решений съезда нардепов РСФСР. И если бы не революционные события 1993 года, новой Конституции могло не быть до сих пор, и мы рассматривали бы «1001-й» проект Основного закона.

– Я помню эти тягостные заседания съезда нардепов, когда кто-то зачитывал 1627‑ю поправку, а двухтысячный зал занимался совершенно другими делами. Если бы не бунт Хасбулатова и Руцкого, то мы жили бы ещё при брежневской Конституции, которую съезд правил?

– Вполне возможно.

– Делов-то – исправить в той Конституции статью 6 о направляющей роли партии. Вместо КПСС написать «Единая Россия» и спокойно жить с брежневской Конституцией. Её социальная направленность была исчерпывающей. Вторая и последняя поправка могла быть о разных формах собственности. И всё!

Понятно, говорить об этом сегодня можно только с юмором. И всё же. Тогда, да и сегодня часто говорят, что вместо социально направленного Основного закона у вас получилась калька с американской Конституции: сильный президент, правительство, и рядом с ними две законодательные палаты.

– Американская модель – правительства нет вообще. Исполнительную власть там возглавляет сам президент, в том числе министерства или государственные департаменты. У нас такой период был с 1991-го по 1993-й. Сейчас наша Конституция не имеет даже запятой, похожей на американскую Конституцию. У нас отдельно президент, отдельно правительство, и всю систему исполнительной власти возглавляет именно правительство.

– Кроме силовиков.

– Нет, и силовиков тоже.Но ваш вопрос говорит только об одном, – что мифы в нашей стране живут дольше, чем Конституция. Основную идею нашей Конституции в 1809 году придумал Михаил Михайлович Сперанский, ещё при Александре I. Это выдающийся юрист, чиновник первой руки. Его перу принадлежат идея и конструкция Свода законов государства Российского. В 1809 году он решал нетривиальные задачи: как сделать так, чтобы первое лицо не мешало работать правительству, парламенту и губерниям. И Сперанский убрал царя из системы текущей власти.

– За это цари Сперанского и недолюбливали, даже сослали куда подальше, обвинив в шпионаже. То же самое с генсеками и президентами СССР и России – не любят они делиться властью. Но в отличие от предшественников у нас появился такой орган, как Администрация Президента, загадочная структура, которая всё время остаётся в тени и которая в огромной степени влияет на всю исполнительную власть, включая губернаторский уровень. Есть ли аналог АП в американской власти?

– Нет там такого. Но и у нас не всегда АП могла заметно влиять на работу министров. Достаточно вспомнить правительство Евгения Примакова, пусть оно работало меньше года, но это был период, когда записанный текст Конституции работал на 100%. Это было коалиционное правительство. Первый заместитель – Юрий Маслюков от коммунистов, его поддерживал Совет Федерации. В течение того года АП ни разу не вмешивалась в работу Примакова.

– ПОЧЕМУ всё вернулось на «круги своя». Из уст Медведева постоянно слышим, что кругом кризис. Как сделать так, чтобы из могилы восстал Примаков? Или хотя бы его тень?

– Премьеры, которых мы видели, кого помним и кого уже подзабыли, – все, кроме Примакова, предпочитали прятаться в тени президента. К его конституционной политической ответственности за всё, они сами добавили и экономическую ответственность – пусть он принимает решения. Видимо, боятся, что не угадают мысли президента. Видимо, ментально это ему периодически нравится, хотя периодически он от этого раздражается.

– А результат?

– Мы говорим о Конституции. В ней записана модель, когда правительство является главным органом исполнительной власти! Но даже председатель Конституционного суда Валерий Дмитриевич Зорькин говорит, что власть у нас перекошена в сторону исполнительной власти (хотя точнее было бы написать – в сторону АП).

Но и на такой случай есть рецепт. Администрация Президента прописана в Конституции с большой буквы – это государственный орган. Но если для АП принять конституционный закон, с прописанными для неё конкретными функциями и обязанностями, то будет ясен не столько её статус, сколько рамки деятельности с уменьшением дублирования и параллелизма.

Но даже сегодня свобода или сверхсвобода АП имеет, конечно, свои границы – это президент. Чиновники в АП отнюдь не такие храбрые, смелые, бесшабашные люди, чтобы всех подряд вызывать «на ковёр» и строить.

– Вернёмся к юбилею Конституции. В статье 7-й сказано, что Российская Федерация – это социальное государство. Это о гарантированном и бесплатном медицинском обеспечении, праве на труд, на жильё, на пенсию, на образование. Но за все последние годы эти права были заметно урезаны. Тот же В. Зорькин, председатель Конституционного суда, в своей статье сказал, что нет соответствия реальной жизни и 7-й статьи Конституции. Почему такое несоответствие духа и буквы Основного закона?

– Может быть, Валерий Дмитриевич поскромничал, но есть в практике Конституционного суда уже с десяток дел, когда туда обращались чернобыльцы, пенсионеры, бюджетники… Жаловались на несправедливость законов, которые ограничивают наши права на образование, здравоохранение. И Конституционный суд, Зорькин Валерий Дмитриевич, принимал решение по отмене этих законов, руководствуясь статьёй 7 Конституции.

– И всё же, что было бы неплохо поменять в Конституции?

– Нельзя становиться на эту логику. Губернаторы или чиновники проворовались, давайте менять Конституцию! Конституция может много, но не всё. В вопросе есть главное – в тексте записано одно, в жизни – другое. Когда текст Конституции и жизнь совпадают, у юристов это называется настоящей и реальной Конституцией. Когда не совпадают – фиктивной. Важно понимать степень фиктивности – это как планка, мерило. Вершиной фиктивности были отношения Советов и КПСС. Власть и текст Конституции расходились на 180 градусов. И эта фиктивность погубила КПСС. В 1992 году Конституционный суд закрыл её окончательно, без права восстановления за то, что КПСС присваивала функции Советов, функции государственной власти. Вот и сегодня мы вступили в фазу, когда проявились старые российские болезни. Власть записана за одними, а фактически осуществляется другими.

– Это вы кого имеете в виду?

– Я всё-таки буду говорить органами, институтами, а не фамилиями, потому что с фамилиями мы тут же уйдём в область эмоций. Что касается сути, мы в России частенько болеем раздвоением, параллелизмом, дублированием. У нас только один государственный пост, институт не раздваивается – это президент.

– Один раз его раздвоили с Руцким, как сейчас помню. Люди на бэтээрах по Москве ездили, стреляли…

– Поэтому я призываю к бдительности: скоро начнут ходить ходоки, давайте запишем в Конституцию вице-президента.

– Уверены?

– Уверен. Помните Руцкого, помните Янаева? Но раздвоение первого лица в России – это вообще конец страны. Что касается дублирования. Для Государственной думы, чьих депутатов, как утверждает социология, мало кто знает, для компенсации дефицита рядом создали Общественную палату, Общенародный фронт. Туда собрали всех авторитетных людей, умных, сильных. Но полномочий у них – ноль.

В Совете Федерации, второй палате парламента, сидят представители регионов. Их тоже почти никто не знает, но они решают вопросы войны, мира, отстранения президента от должности. Рядом с ним собрали Государственный совет, где сидят губернаторы. Первые лица регионов с властью, с авторитетом, правильно? Разве это не дублирование?

О правительстве мы уже сказали. Правительство есть, а командует администрация. Получается, что власть и авторитет у нас в разных местах. Это всегда ослабляет государство, дезориентирует государство, а людей вводит в состояние ступора. Ощущение, что нас дурят. В этом – главная угроза Конституции. Нарастающая фиктивность Конституции – это реальная опасность, её смерть.

Есть ли лекарство? Есть. Нужны конституционные законы об администрации президента, конституционный закон о парламенте. У нас есть законы о правительстве, о судебной системе и суде. Парламент мы боимся трогать. Но если эти два закона появятся, окажется, что баланс можно выровнять, дуализм убрать, рекомендательные структуры вписать в общую систему. Выравниваются жизнь и текст. И Конституция останется без поправок. Можно с понедельника законодательно ввести в стране правительство парламентского большинства, не меняя ни одной буквы в Конституции.

– Что значит правительство парламентского большинства? И зачем это нужно? Есть президент, который назначает правительство. Или вы имеете в виду то, что в 2024 году у нас появится другой президент и не худо, чтобы и правительство назначалось по-другому? Или имеете в виду что-то другое?

– В 2003 году, 15 лет назад, обращаясь к Федеральному собранию, Владимир Владимирович Путин сказал: «По итогам выборов в Государственную думу может быть сформировано правительство, опирающееся на парламентское большинство». Потом выскочила проблема Ходорковского, все насторожились, и всё осталось как есть.

Я сейчас говорю о двух вещах. Первое, я демонстрирую, что можно не менять Конституцию и серьёзно поменять баланс власти в сторону парламента с помощью конституционного федерального закона о правительстве. Мы пишем закон, по которому по итогам выборов в Государственную думу президент предлагает кандидатуру премьера от победившей на выборах партии. А теперь о проблеме 2024 года и будет ли жить Конституция дальше.

– В чём вы видите проблему 2024 года? Что за проблема?

– Ельцин по этой Конституции проработал 6 лет. Путин – уже 19 лет, и он в нашей истории первый лидер, который, придя к власти, не переписал Конституцию под себя. Он на ней уже 4 раза присягал, на этом тексте. Поэтому я не знаю, будет ли он в 2024 году её менять. Но я рассуждаю как юрист, как специалист по Конституции.

2024 год – это граница, когда ему больше нельзя быть президентом. Не сомневаюсь, что советники, юристы, экономисты и просто политологи, друзья, скажут: давайте переходить на «немецкую модель». Это когда главное лицо – канцлер, и сколько раз твоя партия победила, столько раз ты и канцлер, никаких ограничений. Гельмут Коль был им 16 лет, Меркель – уже 13.

– Если за немецкой моделью последуют немецкие же изменения в управлении российской экономикой…

– Экономика у нас всегда чуть отдельно от Конституции. «Немецкая модель» хороша. Но она не может быть без многопартийной системы. У нас 38 партий зарегистрировано, но разве это партии? У нас даже стесняются идти на выборы от партии. Президент идёт как самовыдвиженец, Собянин – как самовыдвиженец, Кожемяко в Приморье как самовыдвиженец – всем понятно, что партии нет, партийной системы нет. В этой ситуации отдать власть парламенту, в котором нет реальных партий, – это выбросить власть в мусорную корзину. Давайте вспомним про Хрущёва, про Горбачёва. Хрущёва сняло политбюро, группа трудящихся. Горбачёв побоялся идти на выборы от населения, его избрал съезд. И Горбачёв стал заложником грубых, может, и хороших, но ничем не связанных, не структурированных людей. Сегодня ты им нравишься, они тебя носят на руках, завтра не нравишься, и тебя убрали. И это не твоя личная проблема, вместе с тобой пропала страна. То есть «немецкая модель» – беда для стабильности, когда нет партий. Есть и другие решения.

– Решения для чего? Вы говорите о том, чтобы Путин остался у власти после 2024 года?

– Я пытаюсь рассуждать, как он может остаться у власти после 2024 года. «Немецкая модель» – это вариант.

– То есть «Единая Россия» побеждает и назначает его председателем правительства со всеми полномочиями?

– Да, Конституция позволяет сделать это и сегодня, как в своё время получилось у Примакова.

– А где гарантия того, что партия не подвергнется изнутри каким-то интригам и не назовут другого человека – например, Медведева или Володина?

– Сейчас не назовут, но угроза будет нарастать. Бояре всегда стремятся съесть своего государя, если они определяют его судьбу. Другая модель – Госсовет. Это реализация принципа коллегиального руководства. В этом случае председатель коллегиального органа всем управляет, и для этого переписывается Конституция.

Я очень не хочу, чтобы мои слова и прогнозы сбылись, но думаю, что решение проблемы продолжения нахождения у власти действующего президента приведёт к тому, что Конституцию поменяют. Ни фиктивность, ни бедные пенсионеры, ни плохое образование – Конституцию само по себе не поменяет, потому что надо менять политику правительства. А вот вопрос власти иначе как с помощью Основного закона не решить. Поэтому я и боюсь, что это последний юбилей действующей Конституции.

– Владимир Владимирович уже говорил, что его работа, как у раба на галерах. 20 лет каждую ночь ждать звонка, что какие-то катера пересекли какую-то границу, что какая-то дурацкая ракета прилетит из страны НАТО во время их учений куда-нибудь в Смоленск, и что нам делать? Человек элементарно может устать! В конце концов, известны имена губернаторов, кого называют выдвиженцами Путина на должность следующего президента.

– Гипотетически такой вариант возможен. Хорошо известно, насколько тяжело бремя власти, особенно в России. Я не знаю, с какой частотой, но наверняка такая мысль у президента возникает, и, может быть, он ушёл бы в 2024 году, если бы ситуация была нормальная, стабильная, предсказуемая.

Я к тому, что вариант уйти от власти и остаться при ней авторитетным отцом нации вполне реалистичен. Но в России невозможен вариант Китая, вариант Дэн Сяопина. В нашей реальности нельзя остаться рядом с властью, уйдя из неё, и своими авторитетом, опытом, власть поддерживать. Больше 20 лет эта система работала в Китае. Но всё кончилось и встало на свои места, когда в Китае отменили два срока пребывания на высшем государственном и партийном посту. Модель Дэн Сяопина себя исчерпала в Китае. А у нас её никогда и не было. И не будет.

Но до 2024 года ещё пять лет. В современном мире за эти годы может столько всего произойти, что все абстрактные варианты можно назвать не более чем гаданием на кофейной гуще.

– Но всё же лучше держать их за пазухой.