Перефразируя начальные слова «Манифеста Коммунистической партии» 1848 года, я сказал бы, что по России вот уже больше ста лет бродит призрак Учредительного собрания. Эту проблему не смогли проигнорировать ни большевики в первые месяцы после Октябрьской революции, ни новое российское руководство в начале 1990-х годов. Как известно, Учредительное собрание стало одной из ключевых идей Февральской революции.
Матрица для переформатирования общества
После того как император Николай II отрёкся от престола за себя и за сына, его брат великий князь Михаил Александрович, посовещавшись с членами Временного правительства, отказался принять власть. И отказался не в пользу какого-либо наследника, не в пользу Государственной думы, а в пользу именно Учредительного собрания. Как писал в своём дневнике Николай II, «Оказывается, Миша отрёкся. Его манифест кончается четырёххвосткой (речь идёт о всеобщем прямом, равном и тайном голосовании. – Прим. авт.) для выборов через 6 месяцев Учредительного собрания. Бог знает, кто надоумил его подписать такую гадость!»
Гадость – не гадость, но если рассматривать ситуацию с точки зрения создания эффективных механизмов легитимации Учредительное собрание на тот момент было бы одним из удачных решений в условиях свершившегося разрыва преемственности власти и начала масштабной трансформации государства и общества.
Говоря современным языком, Учредительное собрание должно было выполнить функции своего рода проектного комитета по разработке концепции, структуры и программы мероприятий по становлению абсолютно новой политической системы и государственности. Однако в любой переходной ситуации всегда сосуществуют несколько конкурирующих центров перемен. Каждый из них способен стать точкой конденсации, своего рода матрицей для переформатирования общества на новых основаниях. Так было и в 1917 году.
Наряду с Временным правительством вторым центром силы была становящаяся система Советов. И Временное правительство, взявшее на себя миссию «учреждения Учредительного собрания», было вынуждено с ним считаться. Но в отличие от большевиков, сосредоточенных только на подготовке к захвату власти, Временное правительство должно было одновременно тратить силы и ресурсы на реальное управление страной в ситуации социально-экономической и политической катастрофы. Оно попросту опаздывало с адекватной реакцией на ход событий. А потому большевистская революция наступила быстрее, чем была создана правовая основа и разработаны необходимые процедуры для формирования Учредительного собрания.
Не последнюю роль в провале идеи сыграла и психологическая неготовность «технического» Временного правительства стать по-настоящему временным. Как известно, поначалу выборы и первое заседание Учредительного собрания были назначены на сентябрь 1917 года. Однако в августе Александр Керенский решил, что Россия не готова к переменам, и в результате выборы были назначены на ноябрь. Но к тому времени Временное правительство уже оказалось свергнуто.
Заседание первое, оно же последнее
Несмотря на победу в октябре 1917 года, большевики не решились немедленно остановить процесс, связанный с Учредительным собранием, хотя сам Ленин считал этот проект «либеральной глупостью». Идея создания некоего представительного органа, который учредит абсолютно новую государственную систему и обеспечит легитимность новой власти, была очень популярна в обществе, в том числе и в тех слоях, которые были базой и для самих большевиков.
Поэтому уже 27 октября 1917 года Совнарком принял постановление о проведении выборов в Учредительное собрание и порядке его созыва. Выборы состоялись 12 ноября, и, по оценкам и прошлых, и нынешних специалистов, были самыми демократическими в мире. Избирательные права без ограничений получили женщины, военнослужащие. Возраст для участия в выборах был установлен в 20 лет (Германия и Испания – 25; США и Великобритания – 21).
К несчастью для Учредительного собрания, эти выборы оказались неудачными для партии, пришедшей к власти. Эсеры в общей сложности получили в Собрании более 40% голосов, а большевики – менее 24%. Соответственно, большевики получили почти в два раза меньше мандатов, чем эсеры (180 против 347).
В такой ситуации Ленин и его соратники абсолютно не были уверены в том, что Учредительное собрание будет играть по их правилам и надёжно обеспечит легитимацию нового, большевистского режима. Поэтому, несмотря на некоторые колебания части соратников, решение было принято одно – разгонять.
Дальнейшие события хорошо известны.
5 января 1918 года состоялось первое и последнее заседание Учредительного собрания. Оно поддержало по сути (не по форме) декреты о мире и о земле, но отказалось признать власть Советов и Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа.
В результате Ленин отказался от Учредительного собрания как такового. Несмотря на готовность ряда полков (Павловский, Семёновский, Преображенский, Измайловский дивизион и др.) защитить его от большевиков, эсеры не решились на силовой сценарий, и начальник охраны Таврического дворца «матрос Железняк» (Анатолий Железняков; недоучившийся студент из аптеки) по указанию Ленина и жёсткой команде Павла Дыбенко поставил точку в истории первой российской «конституанты». Это произошло уже утром 6 января в 4 ч. 40 минут.
Но сама идея Учредительного собрания не пропала. Она продолжает дремать в общественном сознании и активно «всплывает на поверхность» в переломные моменты общественно-политической жизни.
Так было в начале 1990-х годов, когда после исчезновения полюса противостояния в лице советского руководства возникла политическая конкуренция уже внутри РСФСР (Съезд народных депутатов – Президент) по поводу выбора модели и стратегии дальнейшего развития страны. Говоря проще, вновь сложилась ситуация двоевластия.
Новой России – новая власть
В процессе подготовки проекта новой российской Конституции возможность использования механизма Учредительного собрания неоднократно обсуждалась. И когда формировалось Конституционное совещание для доработки проекта Конституции, оно конструировалось как хотя и «совещательный», но при этом представительный орган. В нём, как вы помните, было пять палат, собранных по региональному, производственному, политическому, социально-общественному и другим критериям. Вербально Конституционное совещание не позиционировалось как прообраз Учредительного собрания. Но не исключалось, что при определённом развитии событий Конституционное совещание могло быть провозглашено Учредительным собранием.
Однако в то время участники конституционного процесса по большей части сошлись во мнении, что статус такого органа был бы не очень понятен – почему именно такой принцип избрания, почему эти, а не какие-то другие люди решают судьбу России и новой власти? Поэтому в итоге был выбран механизм всенародного голосования о проекте Конституции – Основного закона страны, в котором были изложены основы новой власти.
Помимо Учредительного собрания на практике существует и другой способ легитимации власти, когда разрыв преемственности заполняет новая Конституция, принятая всенародным голосованием или референдумом.
Фактически современная российская власть учла опыт революции 1917 года, но при этом использовала оба механизма (учредительный и конституционный) для преодоления разрыва преемственности. В результате на базе принятой всенародным голосованием Конституции был избран новый парламент.
В этой связи естественным образом возникает вопрос о новых выборах президента в тот момент. Как известно, российский президент не переизбирался после принятия новой Конституции – его статус регулировали специальные переходные положения, установленные в самом Основном законе. Подобное решение тогда казалось единственно возможным, поскольку оно обеспечивало некую минимальную стабильность в переходный период и гарантии преемственности.
Но теперь, исходя из пройденного опыта, мне представляется, что, возможно, стоило провести не только новые выборы парламента, но и новые выборы президента. Общественная поддержка президента в 1993 году была ещё высока, и его избрание по новой Конституции могло бы дополнительно укрепить позиции главы государства и снять многие проблемы в отношениях ветвей власти в середине 1990-х годов. Модель «нулевого варианта» – одновременных досрочных выборов парламента и президента – активно обсуждалась и могла быть использована во время Октябрьского кризиса 1993 года.
Должен сказать, что сразу после принятия Конституции мне приходилось серьёзно заниматься вопросами легитимации власти – не только теоретически, но и практически.
Тогда с левого и правого флангов раздавалась критика, что Конституция 1993 года была принята неправильно. В результате оппоненты делали вывод о нелегитимности президентской власти и новой российской власти в целом.
Чтобы «расшить» ситуацию, я ввёл в оборот конструкцию «двойной», или «длящейся», легитимации власти. Первый этап – всенародное голосование и принятая Конституция, затем – добровольное участие в общенациональных выборах Парламента и Президента. А из этих шагов следует очевидный вывод: «если вы лично и ваша партия согласились принять участие в выборах по этой Конституции, по установленным ею правилам, то, значит, вы своими практическими действиями де-факто и де-юре признали и новую Конституцию, и установленный ею порядок». Таким образом, современная российская Власть получила легитимность путём использования механизма всенародного голосования по новой Конституции и многократного проведения на её основе последующих общенациональных выборов (формирования власти) федеральных органов государственной власти!
В качестве ещё одной аналогии такой конструкции легитимации власти и восстановления конституционного строя можно привести пример с возвращением Татарстана в конституционное поле России. Как известно, республика не подписала Федеративный договор, не провела (сорвала проведение) на своей территории референдума о Конституции Российской Федерации и первых выборов в Федеральное Собрание и взяла курс на полную независимость или, как минимум, на особые – межгосударственные – отношения с Российской Федерацией.
Подписание Договора о разграничении предметов ведения и полномочий, каким бы он ни казался противоречивым, на практике имело очень важные последствия – на его основе Татарстан провёл на своей территории выборы в Федеральное Собрание, что стало юридическим и фактическим признанием факта нахождения Татарстана в составе России и признание российского суверенитета.
***
В заключение хотел бы отметить следующее.
В последние годы идея Учредительного собрания вновь появилась в общественно-политическом дискурсе. Главным образом – в привязке к сюжету о необходимости изменения действующей или принятия абсолютно новой Конституции.
Но я считал и считаю, что в имеющемся контексте этот процесс – не созидательный, а разрушительный. Изменение действующей Конституции не решит никаких реальных или виртуально надуманных проблем. Напротив – только создаст новые.
Более того, смена Конституции как раз и приведёт к разрыву преемственности. Разрушит политическую стабильность и приведёт к революционной ситуации, что противоречит самой сути и идее Учредительного собрания.
Сергей ШАХРАЙ,
председатель Правления
Российского исторического общества,
заслуженный юрист России,
д.ю.н., профессор