В августе спикер Совфеда Валентина Матвиенко поддержала вечнозелёную идею укрупнения российских регионов. Политический бомонд не на шутку взволновался – третье лицо в государстве не может делать заявления подобного масштаба «от себя». Значит, и в Кремле настроены перекроить Россию. Для федеральной власти в этом есть несколько тактических резонов: создав иллюзию реформ, перетрясти фрондирующие элиты, отодвинуть от руля политически ненадёжных персонажей, укрепить вертикаль. Да и умелых хозяйственников среди губернаторов на 85 субъектов явно не хватает, приходится ставить на «лично преданные» фигуры. А народ всегда можно убедить, что от сокращения чиновников будет меньше воровства и расходов. Хотя это далеко не так.
Следите за руками
Валентина Матвиенко не назвала ни одного субъекта РФ, который стоило бы оптимизировать. Сказала лишь, что для укрупнения необходимо иметь серьезные экономические и инвестиционные обоснования, а в России есть субъекты, которые «нежизнеспособны в силу объективных причин, а не потому, что там плохие губернаторы». Политологи задумались: а что бы это значило? Вообще-то В. Матвиенко ещё на посту главы Петербурга поддерживала объединение Питера и Ленобласти, хотя все эксперты сходились во мнении, что именно городу на Неве при этом придётся делиться с областью доходами. Но до 2008 г. в России состоялись пять слияний, укрупнение было в тренде. По мнению вице-президента Центра политических технологий Алексея Макаркина, нынешнее предложение В. Матвиенко сделано для отслеживания общественной реакции. То есть Кремль подумывает, но сомневается.
Президент В. Путин про укрупнение высказался в 2012 г.: дескать, вопрос с повестки дня не снят. К тому времени стало очевидно, что создание федеральных округов не принесло Кремлю дивидендов, на которые тот рассчитывал. Почти везде полпреды стали пятым колесом телеги и не смогли сплотить вокруг себя местные элиты в противовес губернаторской власти. Значит, Москва так или иначе не уверена в лояльности на местах: отсюда отмена неприкосновенности губернаторов Хорошавина, Белых и Гайзера и новые назначения силовиков, никогда экономикой не занимавшихся.
Всё правильно: экономика всегда приносится в жертву мотивам сохранения власти. По словам директора региональной программы Независимого института социальной политики Натальи Зубаревич, с экономической точки зрения объединение российских субъектов ничего не даст, поскольку нет регионов-паровозов, которые могут вытащить слабых. Да и накануне выборов любое укрупнение – большой риск, потому что региональная власть – это та структура, которая обеспечивает результат.
Не видно плюсов и от слияния субъектов в 2000-х годах. Тогда крупные регионы поглотили матрёшечные округа, находящиеся внутри их территории: из Пермской области и Коми-Пермяцкого АО получился Пермский край, а Корякский АО вошёл в состав Камчатского края и т.д. Судить об эффективности перетряски трудно: население шести присоединённых автономных округов составляло 0,3% от населения России. Депутат Народного хурала Бурятии Баир Цыренов говорит, что после вхождения Агинского округа в состав Забайкальского края условия жизни там сильно ухудшились. Во время референдума на местное население сильно давили, хотя большинство людей было против.
Кто сказал «мяу»?
Инициатива В. Матвиенко создала лакуну для публичных пересудов. Депутат Госдумы Антон Морозов предложил объединить Новгородскую область с Псковской, Тверской и Вологодской, а центр установить в Великом Новгороде. Дескать, похожие границы Новгородская губерния имела до 1917 года. Да и какие ресурсы есть сегодня у субъекта с населением в 618 тыс. человек? Ряд федеральных ведомств и госкомпаний уже создают «объединённые представительства»: например, филиал «Ростелекома» в регионе объединён со Псковским, региональное управление Россельхознадзора – по Новгородской и Вологодской областям. Встревоженные вологодские эксперты уже бросились объяснять, как неудобно будет ездить из Великого Устюга в областной центр за тысячу с лишним вёрст.
В Оренбурге глава местных профсоюзов заговорил, что область должна стать «сердцем Евразии». Зашевелились желающие присоединить соседей на Дальнем Востоке. Прозвучали и первые кандидаты на «оптимизацию»: Псковская область, Республика Марий Эл, Северо-Кавказские субъекты, где уровень дотаций составляет до 90%. Хотя вряд ли кто-то в здравом уме станет говорить сегодня о воссоздании Чечено-Ингушской АССР. Если приводить в пример административное деление империи, то почему тогда не вернуть страну в границы древнерусских княжеств? Ведь экономической целесообразности в этом не больше, чем в нынешних федеральных округах, где из Нижнего Новгорода пытаются управлять экономикой Южного Урала.
Укрупнение регионов вряд ли приведёт к оптимизации расходов, поскольку любая реформа в России заканчивается не сокращением, а ростом числа чиновников. А раз уж экономию называют главной причиной территориальных слияний, то туже всего затянут пояса многострадальная социальная сфера, здравоохранение и образование. Во многих субъектах 2–3 района сегодня объединяют в один, в результате чего остаётся единственная больница.
Кроме того, объединение с экономически неэффективными субъектами РФ может ухудшить положение регионов-доноров. По словам директора Института актуальной экономики Никиты Исаева, содержание убыточного субъекта ляжет на более успешного соседа, и для федеральной власти будет меньше проблем.
– Когда правящие круги пытаются законсервировать своё пребывание у власти, они занимаются имитацией перемен вместо реальных реформ, – говорит директор Алтайской школы политических исследований Юрий Чернышов. – Вместо реального решения проблем финансирования социальной сферы или пенсионного обеспечения нам подкидывают темы захоронения тела Ленина, смены часовых поясов или укрупнения регионов. При этом в итоге весь пар уходит в свисток, а паровоз стоит и ржавеет.
Регионы просят огня
Ещё в советские времена власть металась от создания регионов-монстров до очередной передачи инициативы на места. И минусов от каждой новой перетряски выходило больше, чем плюсов.
– Первую реформу по укрупнению затеяли в 1923–1929 годах, когда появились Северо-Кавказский, Сибирский, Дальневосточный края, – говорит историк Сергей Ачильдиев. – Уральская область включала в себя Тюмень, Челябинск, Екатеринбург и Пермь. А Ленинградская простиралась от Пскова до Мурманска. И что толку? Ещё при Сталине с 1930 по 1944 год пошёл обратный процесс: на базе дореволюционных губерний создали Псковскую, Новгородскую, Владимирскую, Костромскую, Калужскую области. После войны Татарскую АССР вовсе разложили на Казанскую, Чистопольскую и Бугульминскую области, а Башкирскую – на Уфимскую и Стерлитамакскую. Областными центрами в течение нескольких лет были Арзамас, Балашов, Великие Луки.
За 25 постсоветских лет заявлялись проекты референдумов по слиянию Архангельской области и Ненецкого автономного округа, а также Московской и Тверской областей. Просто разговоров ныне и не сосчитать. Самый долгоиграющий спор – вхождение в Тюменскую область Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского округов. В 2012 г. президент Путин, казалось, поставил в этом вопросе точку: мол, центр не намерен даже обсуждать предложения по укрупнению регионов без веских на то оснований и согласия подавляющего большинства населения территорий. Но и сегодня идея всплывает снова и снова.
В 2016 г. несколько сенаторов предложили объединить Смоленскую, Брянскую, Калужскую и Орловскую области. А заодно слить Чувашию, Мордовию и Марий Эл в один субъект без национального окраса. Но пока реалистично выглядит только объединение Крыма и Севастополя: конфликты элит полуострова успели утомить Москву.
Но почему-то никто не предлагает вслед за укрупнением вернуть из центра часть полномочий и налоговой базы. Ведь чаще всего развитие регионов буксует именно из-за этого: нет свободных средств ни на что, кроме латания дыр и предписанного центром повышения зарплат бюджетников. Поскольку времена грядут ещё более тяжёлые, укрупнение могло бы дать фору по времени: на административные пертурбации можно списать все грехи. Ведь это только иностранцев удивляет, когда у нас после назначения нового губернатора деловая активность в регионе замирает на долгие месяцы.