Генерал Пискунов Александр Александрович почти четверть века сопровождал Сергея Степашина на различных ступенях государственной власти. При этом он всячески уклонялся от контактов со СМИ уже в силу специфики поручаемых ему вопросов. Будь то подготовка постановления Верховного Совета РСФСР «О приоритетах военной политики России», закрытые статьи бюджета или аудит эффективности обеспечения ядерного сдерживания. Сегодня по горячим следам смены руководства Счётной палаты РФ нам удалось его разговорить.
Чемпион по отставкам
– Президент высоко оценил работу Сергея Вадимовича Степашина и представил Государственной думе Татьяну Алексеевну Голикову. Есть мнение, что именно вы, как автор ключевых новаций закона о Счётной палате РФ, де-юре «отправили в отставку» Сергея Вадимовича, себя и ряд своих коллег, так как закон ограничил службу аудиторов двумя сроками.
– Это было бы так, если бы законы имели обратную силу, а право отзыва было ещё в старом законе. Инициатива подготовки нового закона, соответствующего нормам ООН, принадлежит Сергею Степашину. Неудобно оставаться на уровне бюджетного «ревизорства», когда в развитых странах аналогичные органы оценивают эффективность правительств.
Что касается отставок, то Сергею Вадимовичу к ним не привыкать. Будучи, пожалуй, наиболее успешным риск-менеджером госвласти, он абсолютный рекордсмен по количеству отставок, включая добровольные. Сбережение системы госбезопасности, консолидация МВД, принуждение к миру в Назрани, сбор лидеров Северного альянса в Афганистане, модернизация Минюста и пенитенциарной системы. Миг премьерства, включая реанимацию Военно-промышленной комиссии и создание оборонных агентств, с которых началось возрождение ОПК. И наконец, Счётная палата РФ, которую до него путали с Центральной избирательной комиссией. И каждый раз вклад и статус очередного органа власти под руководством Степашина возрастали многократно.
Такая, видно, у него планида: обеспечивать институциональные прорывы и формирование стратегических плацдармов власти. Чтобы потом на них выдвинулись резервы верховных главнокомандующих.
Вот и в этот раз Сергей Вадимович принял от Х.М. Кармокова лучший в то время гософис, населённый профессиональными ревизорами, способными отследить каждую платёжку казначейства. А сдал Т.А. Голиковой уже не столько орган контроля за бюджетом, сколько орган контроля эффективности власти.
За 13 лет мы прошли путь, на который у развитых стран ушли столетия. Сегодня потенциал Счётной палаты России ничуть не меньше, чем GAO США. А в таких сферах, как стратегический и контрактный аудит, мы – признанные лидеры.
Неэффективность власти страшнее коррупции
– Так можно договориться до ревизии политических целей власти, включая президента и парламент. Странно, что вас не отозвали раньше.
– Желающих «отозвать» всегда было предостаточно. Вплоть до доносов в Кремль, что С.В. Степашин развивает стратегический аудит для ревизии политики президента РФ. В компетенцию Счётной палаты не входит аудит политических целей. Палата аудирует результативность их реализации исполнительной властью. Слава богу, что президент уже имел результаты нашего стратегического аудита в сфере обеспечения ядерного сдерживания и не только. Более того, оценка реализации исполнительной властью стратегических целей, поставленных верховной властью, осуществлялась нами не только с благословления, но и по прямым указаниям президента РФ. Результатом стала масса поручений президента правительству. Так что «друзей» у нас хватает.
Мало кто заметил, что новый закон принципиально изменил миссию Счётной палаты РФ. Вместо органа внешнего финансового контроля, согласно статье 2 Закона, мы получили высший орган внешнего контроля. Причём внешнего по отношению ко всем ветвям власти, включая администрацию президента, аппараты палат парламента, судов, органы правопорядка и безопасности. Оценка эффективности властных органов содержит гораздо более серьёзные политические риски, чем оценка законности их расходов. Так что новому составу коллегии не позавидуешь.
– Вы хотите сказать, что деньги в нашем мире уже не главное?
– Слава богу, пока мы не дожили до демократии по принципу «один доллар – один голос» вместо «одна душа – один голос», как бы этого ни хотелось кукловодам с Уолл-стрит.
Кризис лишний раз подтвердил, что жить по правилу «деньги есть – ума не надо» не получается даже при наличии печатного станка и валютных резервов. И дело даже не в росте ВВП или в борьбе с коррупцией. Исследования Всемирного банка и результаты голосования в Давосе свидетельствуют, что издержки от неэффективности власти кратно дороже коррупции в России и Италии и соизмеримы в развитых странах ЕС.
Н.И. Рыжков рассказывал, что когда он впервые вошёл в кабинет премьер-министра, то пришедшие к нему «старики»-министры предупредили: «ляжешь под министра финансов – похоронишь и себя, и страну». Горбачёв думал иначе. Результат известен.
Вы можете компенсировать промах по одной цели за счёт достижения другой, но если у вас нет системы координат или вам подсунули ложную, то у вас нет шансов достичь какой-либо цели. Вот почему так важна норма нового закона, устанавливающая право Счётной палаты РФ на участие в формировании ключевых национальных показателей развития, а также право на выбор критериев и методов их оценки.
Именно поэтому Счётная палата РФ решительно поддержала подготовленную А.Р. Белоусовым смену парадигмы от логики вынужденных решений к проектному управлению развитием. Произошла принципиальная смена курса: от распыления национальных активов и надежды, что их «капельное орошение» обеспечит конкурентоспособность страны, к формированию федеральной архитектуры управления потенциалами развития. Это, в свою очередь, требовало перестройки госконтроля от финансового аудита бюджетных расходов к оценке их результативности и эффективности мер правительства в целом.
Карты на стол
– Критиковать правительство и радеть за прогресс всегда легче, чем его обеспечивать.
– У нас еще есть время оценить масштаб «бедствия» и системно подготовиться к новым правовым реалиям. В 2014 году мы проснёмся в море новых институций в сфере стратегического планирования, бюджетного программирования и контрактации госзакупок. И либо мы во всём этом поплывём, либо утонем. А это вызов правительству не меньший, чем Сочи-2014. Счётная палата РФ инициировала ряд региональных и отраслевых пилотных проектов в целях отработки стратегического планирования, бюджетного программирования и контрактации госзакупок как целостной архитектуры управления развитием.
К примеру, комплексное управление портфелями проектов и контрактов позволяет Пентагону ежегодно экономить столько, сколько мы тратим на Гособоронзаказ.
Что же мешает делать это нам? По нашему мнению, отсутствие однозначного ответа на вопрос: имеет ли право налогоплательщик видеть, как работают его деньги на всех уровнях кооперации заказчиков и подрядчиков. Готовы ли мы увидеть правду, как и на кого реально работают активы страны? А это уже политический выбор.
Президент РФ настойчиво ищет приемлемые бизнесом и обществом решения, вплоть до стимулирования возврата средств из офшоров и мониторинга бюджетных расходов. А нам непрерывно рассказывают про развитие конкуренции как панацеи и фатальной неэффективности органов власти. Про святость банковской тайны, о которой Запад даже не вспоминает. При этом наши проверки свидетельствуют, что предприятия ОПК только процентов по кредитам коммерческих банков платят больше, чем стоит полуторагодовой объём Гособоронзаказа закупаемых у предприятий стратегических ракет.
Не проще ситуация с корпоративным монополизмом. Преступно требовать роста тарифов ЖКХ, не имея топливно-энергетических балансов регионов и отраслей. Не говоря о разбалансированности и несогласованности стратегий развития различных сфер ТЭК. Так что президент абсолютно прав, ограничивая рост тарифов монополистов уровнем инфляции. На последнем заседании Госсовета РФ В.В. Путин прямо поставил задачу обеспечения прозрачности распоряжения государственными активами. Пусть монополисты сначала положат на стол карты фактической себестоимости продукции и услуг, включая планы модернизации в целях снижения тарифов хотя бы до среднемировых, а Счётная палата их посмотрит.
Благодаря усилиям и таланту специалистов Счётной палаты РФ сегодня мы располагаем технологиями адекватной оценки десятков отраслевых и региональных стратегий. Созданный задел обеспечивает возможность одновременного контроля данных о сотнях проектов и программ, тысячах контрактов и сотнях тысяч транзакций. И мы надеемся, что это наследие С.В. Степашина будет востребовано для развития не только госконтроля, но и госуправления.
Офицеры и джентльмены
– И что с точки зрения внешнего контроля является ключевым звеном модернизации госуправления: целеполагание, проектирование, контрактация или бюджетирование?
– Важны все компоненты. Выбор целей задает систему координат, без которой любой путь «во мраке». Без своего проекта ты становишься объектом чужого. Контракт определяет права и ответственность за результаты. А без бюджета проект – не проект и контракт – не контракт.
Что касается приоритета, то, как свидетельствует мировой опыт, ключевым институтом является Федеральная контрактная система. Это основной инструмент проведения властью отраслевой и региональной политики. Действительно, как только вы определяете, какую продукцию будете производить сами, а что приобретать, вы, фактически, определяете уклад жизни общества.
Более того, Федеральная контрактная система – это единственный по своим возможностям легитимный инструмент ненасильственного регулирования властью всех слоёв общества к экономической, а следовательно, социальной и политической деятельности, независимо от доминирующих элит.
Когда для победы на выборах Б. Обаме необходимо было удержать безработицу ниже 8%, он жёстко увязал госзакупки и финансовую помощь в период кризиса с количеством новых рабочих мест. И выиграл выборы.
У нас примером может служить мэр Москвы С. Собянин, который вкладывает деньги в закупку непосредственно целевых социальных эффектов, будь то охрана школ и питание школьников, шаговая доступность медуслуг и другое.
В этом плане Счётная палата РФ не только первая создала инспекцию по аудиту государственных закупок, но и убедила 190 стран – участников Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в необходимости подготовки международного стандарта аудита закупок для государственных и общественных нужд.
Первые результаты аудита особо крупных (более 1 млрд. руб.) контрактов подтвердили масштабы издержек сложившейся системы безответственности в сфере госзакупок, о которых на Госсовете говорил В.В. Путин.
Не менее масштабны издержки внутренних офшоров, возникшие в результате отсутствия должного учёта госсобственности и её приватизации по ликвидационной цене. Так, только за два года совместных усилий Счётной палаты РФ и правительства РФ по упорядочению учёта в бюджете объектов казны её оценка выросла с 31 до 94 триллиона рублей. И это только вершина айсберга нелегализованных реальных активов России. По оценке перуанского экономиста Де Сото, нелегализованные активы бывших республик СССР превышают 93 триллиона долларов. И именно они составляют фундамент коррупции на постсоветском пространстве.
Вот почему для С.В. Степашина было так важно возглавить Рабочую группу ИНТОСАИ по ключевым национальным показателям и подписать Меморандум с ОЭСР по измерению прогресса. В чужой метрике ценностей вы всегда будете сидеть на «оси зла» и иметь ничтожную капитализацию. А, как известно, инвестиции в модернизацию прямо зависят от капитализации активов. Содействие рекапитализации национальных активов – важнейшая задача Счётной палаты.
– И всё это теперь ляжет на хрупкие женские плечи? Ну вы и молодцы.
– Мы хоть и военные, но джентльмены и всегда готовы помочь дамам и словом, и делом. Татьяна Голикова и Вера Чистова это знают.
Что касается Сергея Вадимовича Степашина как государственного деятеля, то я уверен, что наследие Счётной палаты РФ – не последний его вклад в приращение национальных богатств России.