На состоявшемся в Санкт-Петербурге круглом столе «Актуальные проблемы развития российского парламентаризма на современном этапе» с докладом выступил Олег Германович Румянцев, президент «Фонда конституционных реформ», руководитель коллектива разработчиков ныне действующей Конституции.
Приводим основные моменты его доклада.
- В виду краткости регламента мое выступление будет построено по схеме вопрос – краткий (по возможности) ответ, в режиме мозгового штурма, предшествующего такому беспрецедентному явлению как лекции спикеров 2-х палат Федерального Собрания России о парламентаризме. Нас ведь, я полагаю, собрали здесь не для протокола, а именно для размышлений на эту серьезную тему, поскольку очень не хочется, чтобы признание необходимости дискуссий привело к возникновению очередных картинок без содержания.
Остановлюсь на 2-х темах: 1) нужна ли новая Конституция и созыв Конституционного Собрания; 2) каковы основные направления желательной конституционной реформы.
Усмотрение власти или необходимая детализация?
В 1993 году критики проекта Конституции РФ, подготовленного Конституционной комиссией Съезда народных депутатов РФ и согласованного практически со всеми, кроме Президента РФ (впрочем, и с ним Президентом образца 1991-1992 годов, председателем Конституционной комиссии, согласованного тоже, пока не вмешались в процесс потусторонние силы) говорили об излишней якобы многословности проекта.
Обращаю внимание, что эффективные Конституции нового времени – испанская или индийская достаточно подробны. Это не многословие, а необходимая детализация.
Должна ли Конституция быть настолько общей, чтобы многое оставлять на усмотрение верховной власти? Не думаю. Если нет нормы закона, на пустое место тут же заступает указное право и связанные с ним искушения. Если нет конституционной нормы, за дело берется Администрация Президента, и мы видим итоги «развития» засушенной политической системы.
Здесь на круглом столе обсуждался статус наших сенаторов – последние 2 десятилетия показали уже 3 способа формирования СФ, а Конституция все терпит. Нормально это? По-моему ненормально, хотя при желании можно истолковать понятие «формируется» как «избирается», но уважения к конституционной норме это не прибавит.
Нужна ли новая Конституция обществу и государству?
В интересах общества вести речь не о новой Конституции РФ, а о её новой редакции. Нужна преемственность, способствующая устойчивости конституционного строя. Нельзя оставить за бортом все те колоссальные жертвы и испытания, которые принесены ради принятия действующей Конституции.
Наш конституционный строй нуждается в развитии. Это предполагает реализацию основного принципа народовластия через парламентаризм, народное представительство и восстановление народного/общественного/парламентского контроля. Развитие принципа социального государства и приоритета прав и свобод через конституционные гарантии жизнедеятельности институтов гражданского общества. Четкие конституционные основы развития интеграционных процессов и участия в союзе государств. И общим знаменателем является упрочение легитимности государства и его институтов. Не замечать подрыва доверия к ним – преступная близорукость.
Нужно ли форсировать ПФКЗ О Конституционном собрании? В чем смысл такого института как Конституционное собрание? Можно ли обойтись частичной корректировкой формы правления (главы 4-6 Конституции РФ), изменение которых, согласно ст.136, не требует его созыва?
С течением времени меняется смысл и назначение Конституционного Собрания. Изначально охранителями Конституции этот институт был введен в 9 главу как инструмент обеспечения устойчивости внедряемой конструкции. Затрудненная процедура внесения поправок в Конституцию – способ обеспечения стабильности конституционного строя, его защиты от политической коньюнктуры.
Наша Конституция была отнесена, прямо скажем, к сверхжестким3. Но чрезмерная жесткость Конституции при неблагоприятных обстоятельствах может повлечь и даже спровоцировать революцию. Отсюда стала проступать глубинная позитивная функция Конституционного Собрания как инструмента управления кризисом. Конституционный кризис может возникнуть внезапно, и лучше иметь наготове средства управления кризисной ситуацией, нежели оставлять задачу разрешения кризиса на волю случая или субъективного фактора, например, неустойчивого вектора уличных настроений. Нужно закрывать этот серьезный пробел.
А сверхжесткость надо в будущем убрать. Защищенными должны быть ключевые разделы, но остальные главы все же следует корректировать по мере возникновения потребности, развития общественных отношений квалифицированным большинством депутатов палат федерального парламента.
Как добиться эффективной работы Конституционного Собрания?
Ст. 135 умалчивает – как созывать К, это еще один из пробелов действующей Конституции, оставляющей серьезный вопрос на усмотрение соответствующего ФКЗ.
В декабре 1994 г. в тогдашнем Комитете ГД по законодательству я в инициативном порядке подготовил первые два варианта проекта ФКЗ –с выборами членов КС и с его формированием. Потом появились другие проекты.
Сегодня, по прошествии лет думаю, что вариант формирования более предпочтителен. Он учитывает историко-культурную и правовую традицию (а наш круглый стол как раз этому и посвящен) соборности учредительных органов власти на Руси, от Земских соборов до Съездов народных депутатов. (Мы, кстати сидим в здании, где было созвано Учредительное собрание, тоже скорее сформированное, нежели избранное, разгон которого разорвал историческую ткань России на заре её республиканского развития). Формирование, своего рода, по «куриям», с включением депутатов парламента, лидеров общественного мнения, моральных авторитетов национального значения, специальной палаты ведущих специалистов создало бы орган, заточенный для обеспечения национального согласия вокруг новой редакции Конституции.
Нужна надлежащая конституционная легитимация и её обеспечат такое представительное Конституционное Собрание и последующий референдум. Референдум обязателен. С тем, чтобы снять еще одну родовую травму 1993 года (помимо травм, уже упомянутых Л.Б.Нарусовой, октябрьского «расстрела парламента») – но декабрьскую, когда голосование проводилось не по закону о референдуме, в одностороннем порядке отмененному Ельциным, а по его же указу и цифры как участия, так и голосов поданных «за» сильно разнятся в глазах наблюдателей и тех, кто голоса считал.
Направления конституционной реформы
Их 3. Вот они:
1. Новый образ правления, опирающийся на сбалансированное сочетание 2-х постоянно конкурирующих российских традиций и начал: эффективной сильной верховной власти и народовластия. По историческим причинам наша страна на 20 лет вошла в известную «загогулину», в которой народовластие как конституционный принцип находилось в состоянии перманентной деволюции. Сегодня же начинает складываться консенсус, что пора из этой «загогулины» выходить, создав более справедливый строй государства и более сбалансированную форму правления, основанную на взаимном контроле ветвей власти, взаимодействии государства и общества.
В частности:
- Нужна новая структура отношений между представительными и исполнительными органами власти, с наделением парламента кадровыми полномочиями. Условная система «на ¾ президентская республика»: назначения определенной части должностных лиц осуществляются президентом с согласия парламента; президент не имеет права роспуска парламента; парламент не может сместить президента по чисто политическим основаниям; парламент не может отправлять в отставку правительство целиком, но может ставить вопрос об отставке отдельных министров – окончательное решение принимает после пояснений президента вторичным голосованием (именно этим система и будет отличаться от чисто президентской республики);
- Появление новой практики постоянного взаимодействия президента и парламента, дефицит которой приводит к усыханию народного представительства в центре и на местах. Важно ввести в Конституцию институт Государственного Совета – органа коллегиального содействия главе государства в выработке стратегических решений. Это позволит скорректировать некоторые черты разделения властей в реалиях дефицита политической культуры, навыков сотрудничества, а не культа доминирования и силы.
- Механизмы ответственности Президента и Правительства, парламентского контроля. Решение проблемы конституционной ответственности высших должностных лиц предполагает, что реально осуществимым должен стать импичмент за умышленное тяжкое нарушение Конституции. Институт персональной ответственности членов Правительства: право парламента поставить вопрос об отставке председателя либо члена правительства. Кадровые и контрольные рычаги: участие парламента в назначении ключевых членов правительства; самостоятельное назначение и освобождение от должности Председателя ЦБ, Генпрокурора, Председателя и аудиторов Счетной палаты, уполномоченного по правам человека. Хорошая поправка о ежегодном отчете Правительства уже внесена в декабре 2008 года. Новый статус должны получить депутатские запросы и сам институт парламентского контроля, но не через новый ФЗ, а через главку в Конституции. В противном случае потенциал заведомо усеченного парламентаризма приводит к постоянному отказу парламента даже от тех скромных полномочий, которые за ним закреплены Конституцией и ФЗ-ми.
- То, что нельзя идти на абсолютизацию исполнительной власти, показали итоги приватизации середины 1990-х годов, да и последующего периода, свидетельствующие о вреде бесконтрольности. Весь крупный бизнес сегодня находится в подвешенном состоянии, нелегитимная форма приобретения активов мешает запустить в полной мере институт конституционной защиты собственности, и ответственность собственника. Вторичная приватизация не снимает проблему, а делает её еще глубже, возникает замкнутый круг, угрожающий основам экономической системы.
- Развитие народного представительства в регионах. Ничего плохого если мы вернемся – там где этого захотят – к термину Советы. Это и отзыв депутатов, и контроль за местными чиновниками, контроль за местным кошельком. Восстановление системы органов народного представительства в субъектах и в муниципалитетах может идти именно этим путем, это главный резерв раскрепощения, социальной эмансипации наших территорий, единственному терапевтическому средству против сверх-концентрации политики и ресурсов в Москве и Петербурге, доминированию политической монополии.
2. Конституционное закрепление участия в Союзе государств. Дополнение Конституции главой 1’. Поскольку должны будут вноситься предложения о пересмотре глав 1,2 и 9 Конституции РФ, в эти предложения необходимо внести и основные положения Конституционного Акта Союзного государства, делегирующие некоторые полномочия и предметы ведения наднациональным органам власти. Вопрос об участии государств в союзе государств, о том, как выстраивать наднациональную правовую систему, как она будет развиваться и соотноситься с национальными правовыми системами - с учетом опыта Евросоюза и вероятного расширения участников Союзного государства должны стать предметом нового общественного дискурса, темой парламентской и межпарламентской дискуссий, открытых и незашоренных. В результате референдума произойдет окончательная легитимация новой формы существования Союзного государства.
3.Конституционные гарантии развития гражданского общества – через дополнение главы 2 родственной главой 2’, где целесообразно закрепить:
- Основы эффективной избирательной и адекватной партийной системы, гарантий политического многообразия, создания и действия плюралистической политической системы как основы новой избирательной и социальной практики. В то же время должны быть гарантии свободы участия граждан в политической жизни, направленные на отсутствие дискриминации беспартийных граждан.
- Защита таких институтов гражданского общества как собственность, труд, предпринимательство, общественные и религиозные объединения, воспитание, образование, наука, культура, семья, массовая информация и коммуникации, в том числе новые цифровые массовые коммуникации (Интернет и иные телекоммуникационные сети, отсутствие правового регулирования в которых и злоупотребления свободой стало напоминать уже опасные джунгли 21 века на фоне отставшей от времени Конституции). Эти положения были в проекте Конституционной комиссии, но не были поддержаны руководителями Конституционного совещания летом и осенью 1993 года, в результате чего мы видим сегодня печальное состояние нашего незащищенного никакими инструментами гражданского общества;
- Через эту же главу произойдет развитие принципа социального государства и блока экономических, социальных и культурных прав и свобод, существенно урезанных в РФ по сравнению со многими конституциями второй половины 20 века, ставшего эпохой именно социальных государств – во многом, под влиянием стран социалистического содружества и движения неприсоединения.