Семивластие

10 марта Госдума примет во втором чтении поправки в Конституцию. Заслуженный юрист России, профессор Сергей ШАХРАЙ является одним из двух главных авторов действующего Основного закона и видит в реформе ни много ни мало угрозу для целостности страны. Чтобы не быть обвинённым в том, будто критикует поправки из любви к своему детищу, он отказывался комментировать эту тему для СМИ (отвечая всем, что о Конституции либо хорошо, либо ничего). Но главный редактор «Аргументов недели» Андрей УГЛАНОВ преодолел «блокаду».

– НАЧНЁМ с самого простого вопроса. Что же всё-таки происходит?

– Когда президент обычно выступал с Посланием к Федеральному собранию? В апреле, чаще в мае и даже в конце года... А на этот раз – 15 января, сразу после новогодних каникул. По всему было видно, что он хочет высказаться срочно. Соответственно, нетрудно было догадаться, что в Послании он заявит о сверхважных инициативах. А таковых в запасе всего две (что у нас, что в других странах): новое правительство и новая Конституция. В итоге стало ясно: президент не станет ждать 2024 года для решения вопроса о транзите власти, он всё сделает на опережение – в 2020-м и 2021-м. Почему-то ни один аналитик этого не видит – все погружаются в текст поправок и вычитывают, что отведено Думе, что – Совету Федерации, и так далее, хотя главное совсем не это.

Чтобы запустить новый механизм функционирования власти, определяемый поправками, должны быть проведены досрочные выборы Госдумы и формирование нового правительства по новым правилам (с возросшей ритуальной ролью Госдумы. – Прим. «АН»). Но не сразу после принятия поправок, а в декабре текущего года либо в марте следующего. Не для того Путин так долго выбирал Мишустина, чтобы уже этой весной уволить его.

– Как обставят досрочные выборы Думы? Она сама себя распустит?

– Очень простая политтехнологическая задача. В Конституции прямо не сказано, что Дума может распуститься, но если она пожелает сложить полномочия и примет соответствующее постановление, то президент вместе с Советом Федерации будут обязаны назначить новые выборы. Кроме того, Конституция допускает и другие подобные сценарии: если Дума «вдруг» (по совету вышестоящего товарища) не утвердит бюджет, например, или кандидатуру очередного премьера, то у президента появится право её распустить.

Но самое интересное случится потом, уже после выборов новой Думы.

– Обнуление президентских сроков Путина?

– Нет, этого не будет, я говорю о другом. Поскольку ни на один вопрос о транзите президентской власти по-прежнему нет ответа, я полагаю, что будет второй пакет поправок. Скорее всего, уже осенью. Эти поправки определят новый статус президента и новый статус Госсовета. Если бы Путин, уходя в Госсовет, хотел упразднить президентскую должность, он не смог бы этого сделать: она прописана в первой главе Конституции (как и то, что президент институционально находится вне трёх ветвей власти). А вот передать почти все президентские полномочия иным высшим органам государственной власти – очень даже возможно. Именно это, по моему прогнозу, и будет сделано во втором пакете поправок. Полномочия президента перераспределят в пользу правительства, в меньшей степени – в пользу парламента, но прежде всего – в пользу Госсовета. Появится новый раздел Конституции (4.1), который так и будет называться: «Государственный Совет Российской Федерации». Этот орган, как и президентская должность, тоже будет стоять вне трёх ветвей власти. По сути, он станет коллективным президентом, коллегиальным президентом. Во главе с Путиным, разумеется.

– Так, и что со всего этого стране?

–Вообще-то ничего особенно хорошего в этом нет. В любом государстве, а в России особенно, центральная власть должна быть монолитной. Я говорю не о вертикали, а именно о центре власти, о её ядре. В нашей современной истории обе попытки ввести институт вице-президентства приводили к крови – что в случае Янаева, что в случае Руцкого. И противостояние президента Ельцина со съездом и Верховным Советом тоже отражало отсутствие единства власти.

CЕЙЧАС нам предложили квази-вице-президента в лице зампреда Совета безопасности (Дм. Медведева. – Прим. «АН»), которому выделили знаковый особняк – Дом дружбы народов на Арбате и аппарат в несколько десятков человек.

– Стало быть, нас ждёт повторение октября 1993-го?

– Надеюсь, до стрельбы и крови не дойдёт. Но всё равно будет очень плохо, потому что вместо единой и понятной структуры власти мы получаем семивластие. Госсовет, президент, Госдума, Совет Федерации, Совет безопасности с квази-вице-президентом, правительство, даже Конституционный суд становится вполне политической структурой. Думаю также, что резко возрастёт роль контрольно-надзорных органов: прокуратуры, Следственного комитета, да и Счётной палаты тоже.

– Не это ли чаемое многими разделение властей?

– Отнюдь нет. Вместо трёх классических ветвей власти мы получаем как минимум семь – это явный перебор. Приходится говорить не о ветвях, а о какой-то связке прутиков – о венике. Группировки, которые сейчас борются за милость Путина, за то, кто будет ближе к телу, – каждая из них получит свой плацдарм, закреплённый в новой Конституции. Иными словами, новый Основной закон создаёт площадку для политической борьбы множества группировок. C точки зрения отстранённой политологии в этом можно увидеть плюс. У нас в стране нет гражданского общества, реальной многопартийности, свободной прессы, политической конкуренции. А теперь группировки с разными интересами, сидящие кто на газе, кто на нефти, кто на оборонке, получат в руки конституционные инструменты – соответственно, политическая конкуренция появится. До сих пор их борьба велась под ковром, а теперь она будет проходить в конституционных институтах – возрастёт роль выборов в Госдуму, появится реальная многопартийность. Если бы я мог смотреть на происходящее абстрактно, холодным взором правоведа-конституционалиста, то сказал бы: «Какое гениальное решение!»

– Кстати, и либеральная оппозиция должна быть довольна.

– Не думаю. Ни на одной из перечисленных площадок ей не найдётся места. Но речь не об оппозиции, речь о всей стране. Напрашивается такая историческая аналогия. Россия всегда идёт своим путём. Весь мир шёл к конституционной монархии и (или) к республике через парламент и конституцию. Россия же создала независимую судебную власть (реформа Александра II) за сорок лет до того, как создала парламент. Мне трудно предположить, что Александр II мыслил в категориях разделения властей и рассчитывал, будто через некоторое время после независимого суда возникнет парламент, – нет, его логика была другой (судебная реформа отвечала на вопрос «Быть ли в России справедливости?», без справедливого суда социальная и, как следствие, политическая напряжённость в стране росли бы опережающими темпами). Вот и теперь мы идём своим путём – на сей раз в том смысле, что создаём политическую конкуренцию не так, как весь мир. Не через многопартийность, не через выборы, не через парламентскую оппозицию, а сверху. В итоге сначала получится лишь имитация политической конкуренции.

Иными словами, минусы дадут о себе знать раньше, чем плюсы. Пока есть авторитетный национальный лидер, которому все беспрекословно подчиняются, – тогда хоть семь институтов создай, хоть семнадцать, угрозы единству власти нет. Но как только лидер ослабнет, «разделит» свой авторитет и свою власть с группами влияния, враждующие сегодня под ковром группировки немедленно выйдут на авансцену и сойдутся в клинче! Как феодальные князья. Они разнесут страну по кочкам! И, как всегда было в России, в результате ослабления центральной власти поднимет голову региональный и этнический сепаратизм. Именно такими могут быть последствия принимаемых конституционных поправок.

– М-да. В этом месте бы пошутить, но не получается.

– Не так давно я писал, что «да, азиаты мы», Европа отгородилась от нас санкциями – так что же нам перед ними рядиться в демократов? Давайте пойдём путём китайцев, казахов – уберём ограничение количества президентских сроков, пусть лидер правит, покуда его избирают. Это было бы просто, честно, и мы бы не выбросили на ветер 15 миллиардов рублей, необходимые для проведения всенародного голосования.

– Разве такой шаг Путина соответствовал бы духу Конституции, соавтором которой вы являетесь?

– Разумеется, нет, не соответствовал бы. Но в любом случае дух Основного закона мало кого волнует, ведь во главу угла ставится задача успешного обеспечения транзита власти или, как нам объясняют, сохранения стабильности. При этом в перспективе от стабильности ничего не останется. Кстати, помимо единства власти будет нарушена её легитимность.

– Разве всенародное голосование может навредить легитимности?

– Как правило, референдум становится основой легитимности: эта процедура трижды спасла нас от гражданской войны – в 1991-м, 1992-м и 1993-м. Но с предстоящим голосованием всё иначе. Порядок внесения изменений в Конституцию устанавливает её статья 135. Если, гласит она, поправки не затрагивают главы 1, 2 и 9, то их утверждают парламент (квалифицированным большинством, это две трети Думы и три четверти Совета Федерации) и законодательные собрания 2/3 субъектов РФ. Так для чего тогда народное голосование, если оно не предусмотрено Конституцией? Зачем мы девальвируем конституционность утверждения поправок, вынося их на всенародное голосование? Мы даём козыри внутренним и внешним оппонентам, ведь в данном случае оно не имеет никакой юридической силы. И кроме аргумента общенародной поддержки имеет и обратную сторону – какого-то пиара и даже обмана. Ненужного действия ценою в 15 миллиардов. Словом, это ещё одно минное поле.

И раз уж президент обращается к народу за поддержкой, то почему сначала за поправки голосует парламент (имеющий в обществе минимальный рейтинг доверия) и только потом – народ, а не в обратном порядке? Путин сказал, что если население не поддержит поправки, принятые парламентом, то он их не подпишет. Но в действительности у него нет права не подписать их. Конституционный суд ещё в 1990-е годы обязал президента утверждать решения парламента, принятые квалифицированным большинством.

– Так вы допускаете возможность, что народ не поддержит поправки?

– Не допускаю. Социологи объяснили нам, что на голосование уже пришли и проголосовали «за» как минимум 66% избирателей (говорю в прошедшем времени, потому что этот результат можно считать свершившимся). Поскольку поправки дополнены популистской «социалкой» (например, нормой о том, что МРОТ не может быть ниже прожиточного минимума), вопрос всенародного голосования звучит по сути так: «Вы хотите быть здоровыми и богатыми или бедными и больными?» Разумеется, люди выберут первый вариант. Но в итоге довольно скоро поймут, что их обманули, ведь величину прожиточного минимума определяют не они, а правительство, власть.

– Даже среди самых радикальных критиков Путина мало таких, кто отказывает президенту в политическом чутье. Что же, он не видит тех опасностей, которые видите вы?

– Очень надеюсь, если он и не видит все последствия, то интуитивно чувствует риски. Иначе решение президента выглядит крайне удивительно. Он, безусловно, искушённый человек, чувствует природу власти, умеет её удерживать, умеет управлять. Но, чтобы понимать те вещи, о которых мы говорим, требуются ещё очень глубокие знания истории страны, понимание её менталитета, международной практики… Путин всё время строил единую и неделимую власть, а теперь создаёт систему, в рамках которой в его отсутствие все его политические сателлиты с высокой вероятностью начнут борьбу друг с другом. В итоге всё рискует развалиться. Включая память о нём.

Уж очень всё сильно напоминает перестройку и демократизацию, начатую М.С. Горбачёвым. Не создав условий для неё, не продумав последовательность шагов, не создав страховочных механизмов, «не подсыпав соломки», он не только не достиг ни одной из поставленных целей, но и выпустил джиннов, разваливших СССР.

Я люблю обращать внимание своих студентов на следующий факт: впервые в нашей истории лидер страны, придя к власти, не переписал под себя Основной закон. Были ленинская Конституция, сталинская, брежневская, тексты хрущёвской и горбачёвской лежат у нас в архивах. Путин первый, кто 20 лет (Ельцин – всего шесть лет) руководил страной, опираясь на Конституцию, принятую не при нём. Возникает вопрос – стоит ли разрушать стройную систему управления страной, созданную в том числе им?