О «дальневосточном гектаре» земли: почему программа почти не работает

С момента вступления в действие Федерального закона от 01.05.2016 г. № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» прошло больше четырех лет. И есть ощущение, что граждане об этом законе забыли (кто-то, конечно, о нём изначально не думал и не помнил).

Но появились дополнения к указанному закону: о возможности бесплатно получать земельные участки в Арктике, а затем – в Республике Бурятия и Забайкальском крае (которые с 2019 года вошли в состав Дальневосточного федерального округа). Поэтому часть граждан вспомнила о первоисточнике. Появились публикации в СМИ.

Популярная российская газета высказалась по этому поводу: «Пока программа «Дальневосточный гектар» не так успешна, как хотелось бы властям (?). Вместо 30 млн человек, которые, по мнению составителей проекта закона, должны были перебраться за Уральский хребет, воспользовались этой возможностью порядка 80 тысяч» («МК» от 31.07.2020 г., статья «Август – урожай законов»).

По поводу дословно процитированной фразы возникает, как минимум, два вопроса. Первый. «Не так успешна» – это как: недобрали 10, 20, 50%, ошиблись в 2-3 раза? Или? Делим 30 000 000 на 80 000 и получаем 375… Итак, ошиблись в 375 (!) раз. Это, извините, означает, что программа не просто «не так успешна», а полностью провалена, то есть не работает. И этот факт настолько очевиден, что не нуждается в комментариях. Удивительно только, кто и на каких основаниях рассчитывал на 30 млн новых земледельцев-землевладельцев в ДФО? Ведь это около 20% всего населения России! Возможно, что безымянные «составители проекта» ошиблись на порядок или даже на два в изначальных расчётах, поскольку просто не знают предмет; возможно также, вообще не знают, сколько людей проживает в РФ. Или журналист «МК» что-то не так написал, а никто не заметил. Всё население ДФО по состоянию на 01.01.2016 г. составляло 6195 тыс чел., а на 01.01.2020 г. (без Бурятии и Забайкальского края, включённых в состав ДФО позже) – около 6125 тыс чел. Убыль населения имела место ежегодно и только за 2019 год по округу составила 21,3 тыс чел. Незаметны и 80 000 притока новых людей на территорию ДФО. (Видимо, получатели гектара в основном были уже жителями этого региона, а не приезжими из-за «Уральского хребта» что подтверждается региональной статистикой).

Приведённые в «МК» цифровые данные настолько удивительны, что обсуждать их дальше просто бессмысленно.

Но, кроме газет, есть и другие источники информации. По данным «Агентства по развитию человеческого капитала на Дальнем Востоке и в Арктике» за весь период действия обсуждаемого закона от граждан РФ подано 111000 заявок на выделение им земельных участков в ДФО; выдано 76000 участков; более 30 тысяч заявителей отозвали свои заявки. Остальные – в стадии рассмотрения и оформления. Из числа лиц, получивших участки, 87% являются жителями Дальнего Востока. Итого получателей земли из прочих федеральных округов РФ насчитывается менее десяти тысяч. Маловато за четыре года действия Закона.

Второй вопрос. Полпред Президента РФ в ДФО при обсуждении проекта закона сказал, что данная инициатива «помогла бы усилить тенденцию притока людей на Дальний Восток». Не прибегая к статистическим данным о притоке/оттоке населения в/из ДФО в период, предшествующий обсуждению, хочется всё-таки уяснить: а что – такая тенденция (усиления притока людей) уже была тогда зафиксирована? И её надо только «усилить»? Прежде чем что-то заявлять и обсуждать, приведите цифры, пожалуйста, чтобы мы поняли, откуда и куда идёт поток людей. Согласитесь: одно дело – вписаться в уже существующую тенденцию, чтобы её усилить, и совсем другое дело – начать работу по преодолению существующей тенденции, которая идёт вразрез с государственными интересами и с данным конкретным намерением государства. В зависимости от того, что имеется в реальности, план и методы работы будут разными, и в чём-то противоположными. И затраты тоже будут разными.

Так вот, за период с 1991 до 2016 года население Дальневосточного федерального округа сократилось почти на 25%. И это не какая-то тайна, недоступная Полпреду Президента в этом округе, чтобы не знать, какая же на самом деле тенденция в движении людей – на Дальний Восток или из Дальнего Востока в другие края. Конечно, по сравнению с 2014 годом отток населения из ДФО сократился, но это всё равно отток, а не желаемый приток людей.

Далее. Почему инициаторы закона думали, что 1 га земли в не самом благоприятном для ведения сельского хозяйства регионе (кроме нескольких районов Приморского края) представляет настолько большую ценность для людей, что они ради этого гектара (или нескольких, если речь идёт о семье) могут сдвинуться с места своего проживания, чтобы начать новую жизнь.

Независимо от существующих или предполагаемых тенденций, для того, чтобы человек, а тем более семья, сдвинулись с места и поехали в другой регион осваивать участок земли, нужны очень веские причины и очень весомые стимулы. Пока же разговор идёт лишь об условиях использования выделяемых участков, о вовлечении в оборот новых земель, об ограничении их вторичного оборота, о запрете на продажу и перепродажу земельных участков, о льготах для переселенцев (всего предусмотрено 35 мер помощи людям, которые берут участки); наконец, об ограничениях, чтобы землю могли получать только граждане России. Очень тронула забота законодателей по поводу недопуска к лакомому гектару иностранных граждан: один депутат ГД (выдающийся спортсмен в прошлом) прямо рубанул под камеры журналистов – «никаких иностранцев»! Правда не мешало бы сначала уточнить, кто имеется в виду под «иностранцами», прежде чем говорить «никаких».

При чтении закона (когда он был ещё законопроектом) и выступлений причастных лиц возникало ощущение, что уже выстроились очереди россиян, жаждущих получить землю (по 1 га на душу), и непременно на Дальнем Востоке. И осталось только решить технические проблемы. Но ведь очередей нет. И не предвидится.

Поэтому вернёмся к причинам и стимулам. Причин для того, чтобы человек стронулся с места, может быть много. Но чтобы эти причины толкнули данного гражданина (или семью) к переезду, да ещё и на неосвоенные земли… нужны ох какие стимулы! Вспомним, зачем люди ехали на Дальний Восток в советское время: высокая зарплата плюс дополнительные материальные льготы, например, в виде бесплатного проезда в отпуск; право досрочного выхода на пенсию; для военных – выслуга лет с повышающим коэффициентом. И всё это с гарантией работы по конкретной специальности, медицинского обслуживания, предоставления жилищно-коммунальных услуг, наличия условий для обучения детей до окончания ими средней общеобразовательной школы. Всё так же, как на всей территории СССР. Качество жилья и оказываемых услуг в конкретных населённых пунктах могло быть очень разным, но люди знали, на что шли и зачем ехали. Если мы хотим, чтобы люди и сейчас поехали осваивать новые земли, надо всё предусмотреть заранее – все материальные и иные стимулы. И объявить их в постановлении правительства для неукоснительного исполнения на местах. Заранее – до начала процедуры выделения земли! Это – как бизнес-проект: сначала нужно определить, нужен ли конечный продукт данного проекта, а потом уже приступать к собственно проекту и прорабатывать механизм его реализации.

Помимо сравнения с советским периодом на ум непременно приходит и пример переселения крестьян в период «столыпинской» аграрной реформы в начале прошлого века. Но не подходит и этот пример к нашему случаю. Для тех крестьян земля была источником жизни, без земли и своей работы на ней они себя не представляли. Они на своей родине были безземельны или малоземельны, но они были потомственными крестьянами, и свою землю и своё дело собирались передать своим детям, и никак иначе. У них были большие семьи, где все от мала до велика были приспособлены к сельскохозяйственному труду, где было понятное всем разделение труда между мужской и женской частью семьи, и никто не был развращён бездельем и пьянством. Такие переселенцы были способны при минимальной инфраструктуре (были бы дороги, да «фершал» в пределах доступности), получив землю, скот и кредит, за несколько лет превратить вчерашние степные или таёжные дали в обычные русские деревни и сёла. Где взять сегодня таких крестьян? Их очень мало, а те, которые есть, от малоземелья не страдают. У них много проблем, но других, и на новом месте проблем будет не меньше, а больше. Зачем же ехать?

Теперь об иностранцах. Надо тоже заранее определить, кто относится к категории «иностранцев», которым землю ни в коем случае давать нельзя. Русские (или шире – русскоязычные ) люди, проживающие в бывших республиках СССР, беженцы из Украины – иностранцы или нет? Этим «иностранцам» можно давать землю? До простой мысли, что да – можно, дошли только через четыре года. И в дополнениях к ФЗ № 119 такая возможность предусмотрена. Но опять – где стимулы для желательных русскоязычных иммигрантов-иностранцев поехать именно на Дальний Восток? Стимулы должны быть для всех одинаковые. Без конкретных стимулов и гарантий соблазниться «гектаром» могут только граждане сопредельной заамурской державы. Их то и боялись, наверное, авторы Закона. Но об этом надо как-то аккуратно сказать вместо дежурного категоричного «никаких иностранцев». Наверное, можно сказать примерно так, что земля предоставляется только тем иностранным гражданам из дальнего зарубежья (об СНГ отдельно), которые являются эмигрантами или потомками русских (русскоязычных) эмигрантов из России.

В этой связи хотелось бы вспомнить судьбу многих тысяч русских крестьян, покинувших Родину (будем говорить о Приамурье и Приморье, раз речь о тех краях) в первой половине 20-го века. Кто-то переселился в Манчьжурию (на более привлекательные земли) ещё до революции и там появились русские поселения и даже понятие «Жёлтороссия»; кто-то ушёл вместе с последними отрядами условно говоря «белых» - остатками войск Семёнова, Дитерихса и других; кто-то бежал спустя несколько лет от коллективизации и «раскулачивания»; у кого-то были другие причины покинуть свою родину.

Благодаря «мудрой политике» Председателя Мао русских крестьян (и русских людей вообще) в Маньчжурии сейчас нет. Часть из них в середине 50-х годов вернулась на родину. Очевидцы рассказывали, что старики становились на колени, плакали и целовали родную землю, которую не видели 30 и более лет. Их было немного, и дальнейшая их судьба мало отличалась от судьбы остальных советских колхозно-совхозных тружеников села. Заметного вклада в развитие дальневосточных и забайкальских земель они не внесли, да и не могли внести.

Большинство же этих крестьян не захотели или побоялись вернуться на Родину, которая стала советской, атеистической и колхозно-совхозной. Русские крестьяне и казаки расселились из Маньчжурии по всему Свету, вплоть до Австралии и Латинской Америки, и живут там главным образом в крестьянском труде и в православной вере. Какие они иностранцы? Это – желанные люди на русской земле. Их не то, что не пускать, их звать надо. И земли давать не один гектар, а столько, сколько они смогут обработать и пустить в сельскохозяйственный оборот. При П.А. Столыпине крестьянам-переселенцам давали до 50 га на семью, и это, видимо, тот размер надела, который не просто даёт возможность, грубо говоря, «прокормиться», но и организовать небольшое товарное производство. Частным натуральным хозяйством уже давно никто не живёт.

России же в наше время нужен именно рост производства сельскохозяйственной продукции, чтобы не зависеть от импорта продуктов питания.

Для сравнения. Русские эмигранты из числа крестьян-староверов, обосновавшиеся в Бразилии, говорят, что 100 га земли на семью – это только «для проживания», а для товарного производства сельхозпродукции нужно больше. И это при климатических условиях, позволяющих собирать два урожая в год! Семьи, которые надо прокормить, чтобы безбедно «проживать», у староверов, конечно, не в пример нашим – от 7 до 10 детей в семье не исключение, а норма, и в семье, как правило, живут три поколения членов этой семьи. И женщины там не работают, а занимаются исключительно домашним хозяйством и воспитанием детей.

А что делать с одним-двумя-пятью гектарами новой (необработанной ещё) земли при ограниченном количестве рабочих рук в современной русской семье? Конечно, есть современные сельхозмашины для высокопроизводительного крестьянского труда, но стоят эти машины, особенно с учётом доставки к новому участку, дороговато (и как их доставить к месту?) – это раз, а во-вторых, что делать с современной техникой на двух-пяти гектарах? Окупится ли эта техника? Выход есть, например, в кооперации, но для этого нужна организаторская работа… Это ведь до революции крестьяне переселялись большими организованными группами, а сейчас как осуществить кооперацию? Сами по себе сельскохозяйственные (и иные) кооперативы на базе разрозненных единоличных хозяйств быстро не создадутся. Для того чтобы возникло жизнеспособное сельское поселение, нужно не менее 20 хозяйств в нём и минимальная инфраструктура – хотя бы наличие доступа к электроэнергии и источникам питьевой воды. У новых землевладельцев с этим большие проблемы: у них нет юридических механизмов, чтобы добиться создания инфраструктуры, так как средства на эти цели выделяются только на сельское поселение, а не на участок в лесу или в поле. Примеров же объединения «гектарщиков» в коллективы, позволяющие создать сельское поселение и начать процесс кооперации хозяйств, практически нет. Нет и групповых заявок на выделение земли.

Запустить полноценное фермерское хозяйство без наличия электричества в принципе нереально. Только при наличии электроэнергии современная небольшая (больших в наше время нет) семья сможет, наверное, свиноферму поставить или построить коровник при наличии кормов, выпаса и сенокосных угодьев для коров вокруг. А будут ли корма, и будут ли сенокосы и выпас? И куда и как сбывать полученную продукцию животноводства? Нужна инфраструктура для сбыта молока и мяса или их переработки; этим могли бы заняться те же кооперативы, но они возникнут при наличии достаточных объёмов производства продукции. Неизвестно, думали ли об этом авторы текста нашего закона. Или законопроект изначально предполагал выделение земли для ведения хозяйства, которое принято называть приусадебным? Или предлагали нашим гражданам вернуться к «натуральному» хозяйству образца более чем вековой давности? Из текста закона это не вытекает. Не видно, к какой жизни закон призывает людей.

Интересны высказывания одного из состоявшихся активных обладателей дальневосточного гектара: «Государство обещало – государство землю дало. Но все остальные красивые меры поддержки существуют только на бумаге. Например, мы думали брать грант для фермеров, но там требования: иметь образование в сфере сельского хозяйства и прописку в сельской местности. Мы же получить прописку не можем, потому что официально наш дом не введён в эксплуатацию. Поэтому ни одна мера поддержки нам не доступна». Возникают опять интересные вопросы: а у «столыпинских» переселенцев и других русских людей, веками осваивавших сибирские и дальневосточные просторы, было ли образование «в сфере сельского хозяйства», и была ли «прописка»? И попутный очень важный вопрос: когда наше государство избавит своих граждан от необходимости «прописки» - этого рудимента советской эпохи, не дающего людям возможности свободно перемещаться по родной земле вообще и осваивать новые земли в частности. Термин «регистрация по месту жительства» вместо советской прописки меняет только форму, но не суть дела. Если приехали люди на пустующие земли, и без «прописки» им не дыхнуть и шагу не ступить, так зарегистрируйте их по адресу администрации ближайшего муниципального образования, например. Дайте людям жить наконец, и работать, а не мыкаться по «коридорам власти». С очень большой долей вероятности можно предположить, что 30 тысяч отказников от получения гектара поступили так именно по причине административно-бюрократических проблем в процессе реализации их первоначальных намерений.

Другой «гектарщик» пишет, что в рамках проекта он не получал никаких льгот или субсидий. «Крестьянин находится на земле, и ему некогда бегать по кабинетам за сотни километров. К тому же отношение чиновников, отвечающих за экономическое и социальное развитие территории, отбивает всякое желание с ними встречаться. Никто из них не спросил: «Чем тебе помочь?» У них другие приоритеты: «Ты получил разрешение? Ты заплатил налог? Ты прописался?» - вот какие вопросы слышат счастливые получатели гектара в присутственных кабинетах.

И ещё состоявшиеся «гектарщики» говорят, что про них просто забывают, что они чаще видят журналистов, чем представителей органов власти. Что понятно: журналистам нужно брать интервью для написания бодрых репортажей об освоении новых земель, а чиновнику, чем меньше свиданий с беспокойными владельцами земли, тем лучше – работы меньше.

Написать закон было нелегко: в процессе работы над законопроектом надо пройти массу согласований, предусмотреть все юридические и иные аспекты, не ошибиться в формулировках, увязках с другими законодательными актами и т.д. Времени и энергии законодатели и причастные ведомства потратили очень много… А в итоге что? «Гора родила мышь»? Десять тысяч человек за четыре года приехали на Дальний Восток и в разы больше уехали – это ли не свидетельство полного провала и даром потерянного времени?

Решения Президента России об упрощённом порядке получения гражданства РФ русскоязычными гражданами Белоруссии, Казахстана, Молдавии и Украины будут способствовать увеличению количества лиц, желающих получить бесплатно землю. Это тем более обязывает сделать закон более понятным и привлекательным для людей. И отменить напрочь требование о «прописке»! Где может прописаться (зарегистрироваться) беженец из Донбасса или любой другой человек, который не прочь жить на Дальнем Востоке, но только что прибыл в РФ и не имеет здесь родственников, тем более в конкретном регионе? В прошлом году в СМИ было сообщение о двух беженцах из Донбасса, которые покончили с собой, не найдя в России места для регистрации и соответственно не имея возможности устроиться на работу. Кого-нибудь из чиновных важных лиц эта история тронула? Кого-то заставила задуматься о несовершенстве законодательства? Вряд ли. Ниоткуда не слышно предложений об изменениях в порядке регистрации граждан при переездах, часто вынужденных.

При советской власти порядок прописки граждан по месту жительства был гораздо строже, однако при решении важных государственных задач этот вопрос решался. Например, при освоении целинных и залежных земель в пятидесятые-шестидесятые годы сотни тысяч людей переезжали на новые земли из других областей СССР и как-то прописывались! Значит, можно даже в условиях жёсткой административной системы решать вопросы в интересах людей и их работы, в конечном итоге - в интересах государства. Составителям и реализаторам нового закона надо бы повнимательней изучать опыт прошлого, тем более совсем близкого, чтобы люди стремились на новые земли и не боялись переезда.

Кстати, о тексте рассматриваемого закона. Кто-нибудь его читал от первой строчки до последней? Сложный документ, и после прочтения первых четырёх-пяти статей в голове может случиться лёгкое кружение. Понятно, что сложностей текста и множества ссылок не избежать. Понятно и то, что потенциальный получатель земли вряд ли будет читать весь текст закона. Скорей – поверит, что всё там «правильно». И не ошибётся – предусмотрено всё. Кроме привлекательности предмета закона и реальности его выполнения.

Но чтобы закон работал именно в том направлении, в каком был задуман, напрашиваются подзаконные акты, которые регулировали бы весь процесс его исполнения. Упомянутая аграрная реформа П.А.Столыпина даёт очень большой материал и примеры, которыми можно воспользоваться в наше время. В первую очередь – в организационном аспекте. В те времена для переезда получателей земли им предоставлялся не просто бесплатный проезд, а специально оборудованные вагоны с возможностью перевозки домашнего имущества и домашнего скота, горячее питание в пути, административное сопровождение вплоть до окончательного поселения на новом месте. Очень важно, что ехали не в одиночку, а группами, чтобы на новом месте организовывать жизнеспособные поселения. Ясно, что в нашем случае количество переселяющихся людей будет несопоставимо меньшим по сравнению с тем временем. Тем легче решать организационные вопросы, а не запутывать их.

Сам по себе закон, каким бы хорошим он ни был, не заработает. Не видно однако никакой организаторской и информационной деятельности - того, что в наше время называется пиаром. Как будто люди спят и видят, как им уехать на Дальний Восток, и не надо им никакой агитации и организации… Помнится, как в послевоенные годы по всем городам и райцентрам на досках объявлений под стеклом (были тогда такие) распространялись сообщения об организации переезда желающих граждан во вновь образованную Калининградскую область РСФСР. Указаны были адреса, по которым граждане могли обратиться за разъяснениями и для подачи соответствующих заявлений. И область была быстро заселена! Почему бы сейчас, при многократно возросших способах и средствах коммуникаций, не обратиться к россиянам с таким же призывом в отношении возможности получения земли и переезда в ДФО? Есть основания предполагать, что даже в некоторых благодатных краях нашлись бы люди и семьи, имеющие причины для переезда. Например, в Краснодарском крае есть станица Кущёвская, ставшая в 2010 году печально известной на всю страну. Не исключено, что после страшных событий, имевших там место, в станице могли появиться семьи, желающие покинуть её. А разве нет в стране других неблагополучных мест, откуда люди захотели бы уехать? Из-за климата, например, или по другим, самым разным причинам, в том числе личного характера. Но без призыва со стороны государства, без опережающей информации, «просто так» - мало кто тронется с места. Что и доказала практика реализации закона 119-ФЗ.

И ещё указанный закон явственно показал, что ситуацию на Дальнем Востоке никакая единичная программа не разрешит. Проекты в рамках выделения одного гектара земли на человека принципиально не могут изменить экономику и демографическую ситуацию в ДФО. Уже можно говорить, что «дальневосточный гектар» не привлекает людей к переезду и не может закрепить население на этих землях. Конечно, строительство собственного дома на полученном участке могло бы способствовать поселению новых людей в регионе. Но, кроме дома, необходимы работа и соответствующее качество жизни. И приходится констатировать, что решение демографической проблемы в восточных регионах России возможно только при комплексной реализации нескольких дополняющих друг друга программ.