Как приструнить "жирных зернокотов"?

«Дорогие россияне», которые смотрят телевизор, уже успели привыкнуть к бодрым новостям о небывалых урожаях, незыблемой продовольственной безопасности, растущем как на дрожжах экспорте сельскохозяйственной продукции. Всё это так: пшеница колосится, птица плодится, свинка поросится, крестьянин веселится. Росстат, ей богу, врать не будет. 

Но есть и другая сторона медали. Из сельской местности народ бежит в города. Крестьянин получает за проданное перекупщикам зерно гроши. Экспортеры российской пшеницы зарабатывают миллиарды. Российская земля скудеет. И все дружно забывают закон сохранения свет Михайло Ломоносова: «Если где то убыло, значит где то прибыло». И естественно, наоборот. 

О странной сельской экономике «Аргументы недели» допросили директора Всероссийского института аграрных проблем и информатики имени А.А. Никонова, академика РАН Александра Петрикова.

Там Силуан над златом чахнет

- Александр Васильевич, вы один из немногих российских ученых, кто долгое время работал в исполнительной власти, а именно статс-секретарем - замминистра Минсельхоза. Кто у нас определяет сельскую политику: Минсельхоз или скупой рыцарь из Минфина?

- Законодательно вопрос о финансировании сельского хозяйства до конца не урегулирован. С одной стороны, в ст.8 ФЗ «О развитии сельского хозяйства» сказано, что Госпрограмма развития сельского хозяйства, которую разрабатывает Минсельхоз России, является документом, определяющим «финансовое обеспечение и механизмы реализации  мероприятий» по развитию отрасли. 

С другой стороны, в ст.7 констатируется, что средства федерального бюджета на реализацию аграрной политики предусматриваются  «федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год», за который ответственен Минфин. Законодатель создал правовую базу для «перетягивания канатов» между двумя ведомствами. 

Но главное в том, что законодательно не определено по каким правилам должны действовать и Минсельхоз,  и Минфин при формировании аграрного бюджета: то ли от достигнутого уровня, то ли  ориентироваться на долю сельского хозяйства в ВВП, то ли от необходимости достижения определенных целевых показателей в развитии отрасли? По нашему мнению, третий вариант наиболее предпочтителен, однако до сих пор нет методик, определяющих, сколько нужно денег для достижения определенного результата. Такие методики наукой могут быть разработаны.

Вот и получается, что аграрный бюджет  каждый раз рождается в острых спорах между Минфином и Минсельхозом, более сильной стороной которых является безусловно Минфин, хотя всё должно быть с точностью «до наоборот», ведь именно Минсельхоз отвечает за состояние отрасли. Нормативная неопределенность формирования аграрного бюджета на этом не заканчивается. Федеральное законодательство  слабо регулирует вклад субъектов Российской Федерации в консолидированный аграрный бюджет: минимум расходов на сельское хозяйство из региональных источников в общем и целом прописывается, а вот максимум нет. В итоге складывается очень пёстрая картина бюджетной поддержки сельхозпроизводителей по регионам. 

Осложняющим обстоятельством является также отсутствие законов, регулирующих лоббистскую деятельность. Как следствие, в выигрышном положении оказывается крупный бизнес, располагающий несравненно большими возможностями для защиты своих интересов во властных структурах, чем малый и средний.

- По данным академика Юрия Лачуги, «на село наша страна тратит не более 1,5% расходной части бюджета. В ЕС - порядка 40 %. В США цифры еще больше. И США экспортирует сельхозпродукции на 150 млрд. долларов. Мы на 20». Наверняка и у ученых, и у чиновников есть расчеты – сколько реально нужно тратить на село от ВВП или в цифрах?

- Сначала несколько уточнений в приведенные данные. Некорректно ссылаться на долю расходов на сельское хозяйство в бюджете ЕС, т.к. из общеевропейского бюджета финансируются отнюдь не все отрасли экономики  стран-членов. Большой удельный вес аграрных расходов в бюджете ЕС объясняется тем, что проведение единой сельскохозяйственной политики было одной из главных целей создания сообщества. Корректно сравнивать удельный вес расходов на сельское хозяйство в бюджетных расходах по отдельным странам. Вот сопоставимые данные по России и США за 2016 год: удельный вес затрат на сельское хозяйство в консолидированном бюджете нашей страны составил 1,1 %, в США – 3,6 %.  У нас показатель меньше, но не много. Но возьмем абсолютные цифры: американцы истратили на сельское хозяйство 138 млрд долл., мы - 331 млрд руб.  Разница в абсолютных цифрах несравненно больше. 

Но при сравнительном анализе уровня поддержки сельского хозяйства в международном практике используют обычно другой показатель: показатель «совокупной поддержки сельского хозяйства», рассчитываемый ОЭСР. Помимо прямых бюджетных субсидий сельхозпроизводителям он включает выигрыш, которые они получают от превышения внутренних цен на сельхозпродукцию над мировыми по причине высоких ввозных пошлин или других подобных мер. Исчисляется этот показатель как в стоимостных единицах, так и в относительных, то есть в процентах к стоимости реализованной продукции (т.н. индекс «относительной  поддержки сельхозтоваропроизводителей»). В России в 2016 г. он составил 16,1 %, в ЕС – 21%. А в то время, когда страны Европы решали задачи обеспечения продовольственной независимости и модернизации отрасли, какие в настоящее время приходится решать России, этот показатель колебался у них в интервале от 30 до 40 %. В принципе эта цифры могут служить целевым ориентиром и для нас.

Однако дело не только и столько в общем уровне господдержки. Не менее важно, как она распределяется среди сельхозтоваропроизводителей? Обеспечивается ли доступ к бюджетным субсидиям для разных категорий хозяйств? Анализ показывает, что бюджетная поддержка у нас распределяется крайне неравномерно. Например, в 2017 г.  льготными краткосрочными и инвестиционными кредитами под 5 % годовых воспользовались всего 7 % сельскохозяйственных организаций и 2,6 % крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей. Это создает необоснованные привилегии для одних и лишает стимулов других, а общая эффективность сектора снижается. 

- Есть расчеты, сколько прибыли приносит 1 рубль, вложенный в научные исследования микроэлектроники -  примерно 17 долларов США. Есть ли такие комплексные расчеты по сельскому хозяйству?

- Сельское хозяйство не такая высоко маржинальная отрасль как микроэлектроника. По данным бывшей Россельхозакадемии (в 2014 г., в соответствии с ФЗ о РАН и реформе государственных академий наук, она стала частью РАН) один рубль, вложенный в аграрную науку, приносит 10 рублей дохода, в селекцию сельскохозяйственных культур – до 40 руб. Но это «длинные», высоко рискованные инвестиции. Поэтому частный капитал очень неохотно вкладывается в сферу аграрной науки. Доля предпринимательского сектора во внутренних затратах в исследования и разработки по всем отраслям знаний составляла в 2016 г. 28,1 %. 

По сельскохозяйственным наукам Росстат таких данных не дает, но, по нашему мнению, она меньше. Основная проблема аграрной науки сегодня – её слабая практическая направленность, отсутствие эффективной внедренческой службы. В сельскохозяйственных научных учреждениях накоплен большой объём завершенных научных работ,  но они слабо коммерциализируются: лишь 37 % из них имеют патент и только около 6 % лицензионный договор на использование. Необходимо всё больше средств направлять  на прикладные исследования и разработки, не забывая, конечно, и о фундаментальных.  На деле же наблюдается обратная тенденция: если в 2005 году доля прикладных исследований и разработок во внутренних затратах на аграрную науку составляла 53,2 %, то в 2016 г. – 41,9 %. Будем надеяться, что в ходе принятой недавно принятой федеральной научно-технической программы развития сельского хозяйства эти диспропорции будут преодолены.

Голодная диета для земли-матушки

- Обратная сторона рекордов: чем больше мы собираем урожай, тем сильнее скудеет наша земля. По данным РАН и Минсельхоза: «С каждым урожаем из плодородного слоя выносится 17,5 млн. тонн питательных веществ. Вносим вместе с органикой всего-навсего 8,7 млн. тонн». Об этом не говорят вслух, но это же признак колониальной зависимости – выжать территорию и выкинуть! 

- Не берусь ни подтвердить, ни опровергнуть приведенные данные, т.к. государственный мониторинг состояния сельскохозяйственных земель из-за недофинансирования агрохимической станций Минсельхоза России проводится на весьма ограниченной территории. Но проблема существует. Как показала Всероссийская сельскохозяйственная перепись 2016 г., удельный вес сельскохозяйственных угодий, обеспеченных минеральными удобрениями,   у сельскохозяйственных организаций составил всего 28,1 %, у фермеров ещё меньше – 17,8 %, что явно недостаточно.

Кардинальные меры по повышению почвенного плодородия назрели давно, но они не принимаются. Парадоксально, но факт: в Земельном кодексе РФ до сих пор отсутствует понятие «почва». Почва таким образом не признается объектом земельных отношений. Исходя из этого в ст. 13 ЗК РФ определяется содержание именно охраны земель, а не почвы. Но дело не только в этом. Совершенно недостаточно выделяется средств на программы мелиорации сельскохозяйственных земель, в результате их площади сокращаются, что зафиксировала, например, сельскохозяйственная перепись 2016 г.

- Ориентация на экспорт, о которой нам кричат из каждого утюга, дело хорошее. Но что остается внутри России? Почему крестьяне вынуждены работать на жирных зернотрейдеров, многие из которых либо «дочки» западных компаний, либо оффшоры? Почему не государство, а они диктуют что и как выращивать?

- Развивать экспорт продовольствия мы обречены (в хорошем смысле этого слова): в России 9% обрабатываемых земель, 50% черноземов планеты, 20% пресной воды, 10% мирового производства минеральных удобрений. И только около 2% населения мира. Мы должны эффективно использовать этот потенциал не только для удовлетворения собственных потребностей, но и чтобы кормить человечество. 

Однако экспорт не должен развиваться в ущерб внутреннему рынку, как иногда в нашей истории бывало, когда мы руководствовались формулой «не доедим, но вывезем». Чтобы «голодный экспорт» не возникал,  нужны достоверные оценки влияния экспорта на внутренний рынок. Вместе с тем хочу отметить, что в последние годы растет доля затрат  на питание в потребительских расходах домашних хозяйств: в 2013 г. по данным Росстата она составляла 27,7 %, в 2016 г. – 32,3 %. Не следует напрямую это связывать с ростом экспорта, но тем не менее это должно нас насторожить.

Кроме того, возникает вопрос: развивая экспорт, Россия будет  вовлекаться в существующие транснациональные цепочки добавленной стоимости, или проводить независимую торговую политику (конечно, с учетом мировой конъюнктуры), в том числе путем создания крупной национальной трейдингово-логистической структуры. Учитывая, что в 2016 г. принят национальный проект «Экспорт продукции АПК», который стал частью Госпрограммы по развитию сельского хозяйства, нами избран курс на усиление роли государства. При этом, конечно, должны быть учтены экспортные интересы средних и малых сельхозпроизводителей путем создания экспортных кооперативов. Такая задача поставлена в упомянутом проекте, но пока таких кооперативов не создано. Может и не нереалистично их учреждать сверху, а помочь уже существующим сельскохозяйственным торгово-сбытовым кооперативам выйти на зарубежные рынки.

Страшный сон мытаря

- Как Вы относитесь к ведению «окрашенных налогов»? Например, налоги полученные от экспортеров минудобрений, сельхозпродукции целевым образом направлять на финансирование ФЦП развития сельских территорий, на восстановление пашни, закупку техники?

- Моё отношение положительное и примеры подобных решений в зарубежной практике есть. Например, в  США осуществляется сбор средств в отраслевые сельскохозяйственные фонды развития, науки и информации посредством т.н. «чек офф программ». При первой продаже продукции производителем оптовик, переработчик и импортер продукции платят сборы в фонды развития. Деньги не облагаются налогами и целиком направляются на поддержку рекламы, отраслевой науки и информации через отраслевой совет. Система существует 30 лет.

- Теперь вы уже не чиновник, а ученый. Как оцениваете сделанное? 

- В целом действующая модель аграрной политики обеспечила рост в сельском хозяйстве, продовольственную независимости страны по ключевым продуктам,  постепенное наращивание экспорта. Индекс производства продукции сельского хозяйства в 2017 г. составил по отношению к 1990 г. 102%, хотя  в животноводстве мы еще на 28 процентов от уровня 1990 г. отстаем, но в растениеводстве на 42 процента этом уровень превышаем.

Но одновременно обнаружились недостатки этой  политики: волатильность объемов производства, неравномерность развития по отраслям и регионам, снижение качества продукции и т.д. В аграрной сфере формируется т.н. биполярная экономика, где на одном полюсе сосредоточены высоко рентабельные хозяйства, на другом полюсе – хозяйства, работающие на грани окупаемости. А такие системы, как известно неустойчивы.

Урбанизация  происходит в России в более жёстких формах, чем в других развитых странах.  У нас  численность сельского населения за  последние  10 лет сократилось на  2,2 млн чел. или 5,5 %; в США  -   всего на 1,8 %. 

По прогнозу Росстата, численность сельских жителей к 2030 году уменьшится на 2,8 млн чел. или на 7,3 %. При этом свёртывается сеть  населённых пунктов, население концентрируется  в пригородных районах, что приводит к социальному опустыниванию районов, создавая геополитические риски. В структуре занятых в сельском хозяйстве уменьшается доля работников молодых возрастов и растёт доля пенсионеров. 

Передовые  технологии доступны узкой группе хозяйств. Итоги ВСХП 2016 г. показывают, что ими пользуются не выше 10 % хозяйств. Но они покупают, в основном, зарубежные технологии. Уровень отечественных агротехнологий не высок: за период 2005-2015 гг. импорт сельскохозяйственных технологий составил 300 млн. долл. США, экспорт всего 5,9 млн. долл. США.

- Хорошо, что натворили – понятно. А что делать-то с этой «волатильностью» и не только с ней, проклятой?

- Необходим переход к политике, обеспечивающей не только экономический рост, но и определенное качество роста, т.е. рост, отвечающий критериям экономической, социальной и экологической эффективности и направленный на  ликвидацию структурных, межотраслевых и территориальных диспропорций.

Основными направлениями новой аграрной политики должны стать: реформа  бюджетной поддержки сельского хозяйства с целью обеспечения равного доступа к субсидиям различных категорий хозяйств; формирование системы регулирования агропродовольственных рынков с целью их устойчивости; создание системы управления качеством  продовольствия; сельскохозяйственное районирование страны, разработка и реализация схем размещения сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности. 

В новом номере «Аргументов недели», который выйдет 7 июня, читайте очередное сельскохозяйственное расследование редакции: Кто и как убивает российские черноземы? И почему в ближайшем будущем хвастаться рекордными урожая наши бодрячки-чиновники уже не смогут?

Подготовил АЛЕКСАНДР ЧУЙКОВ