Как считает Сергей Собянин, для изменения границ Москвы и Подмосковья референдумы не нужны. Жители двух регионов и так не тешили себя надеждами, что власти поинтересуются их мнением, однако на официальном уровне это прозвучало впервые. Удивительно вот что: такой важный правовой вопрос, как необходимость референдумов, оказался спорным – высокопоставленные юристы полемизируют друг с другом. «АН» постарались разобраться в этой дискуссии.
Сторонники референдума ссылаются на так называемый парад объединений (по аналогии с парадом суверенитетов) – пять случаев слияния регионов России с 2003 по 2008 год. В ходе этого процесса число субъектов Федерации сократилось с 89 до 83. Начало процессу положили Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ, образовав Пермский край. Во всех пяти случаях регионы проводили референдумы.
Именно во время «парада» начались разговоры о слиянии Москвы и Подмосковья. В отличие от спокойных процессов объединения малонаселенных (и, как правило, дотационных) автономных округов с краями и областями, в составе которых эти округа находились в советское время, – идея объединить столицу с Подмосковьем натолкнулась на сопротивление. Губернатор Борис Громов увидел в этом покушение на свою самостоятельность. В пику Москве он поставил вопрос о слиянии Подмосковья… с Тверской областью (оглашавшиеся возможные названия региона – Центральная область, Подмосковная область и Верхневолжский край). В этом объединении «первая скрипка» досталась бы именно Громову. Однако дальше создания формальной коллегии подмосковных и тверских властей дело пока не идет.
Разница между «парадом» объединений и расширением Москвы лежит на поверхности, но в то же время не так уж и очевидна. В ходе «парада» появлялись новые регионы, и референдумы проходили под диктовку закона с соответствующим названием: «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». (Впрочем, это не совсем точно, так как в двух из пяти случаев новорожденный регион унаследовал имя от более крупной «половинки». То есть больший субъект попросту поглотил меньший субъект.) Главная отличительная черта «парада» объединений – сокращение числа регионов. В данном же случае об этом речи не идет: Подмосковье не прекращает своего существования.
«Мы называем расширение Москвы «объединением», «присоединением», но это неправильно. Происходит изменение границ, – отмечает депутат Мособлдумы Александр Романович. – Границы субъектов Федерации менялись неоднократно. Это происходило в связи с передачей некоторых населенных пунктов из одной области в другую (например, между Владимирской и Ивановской, Костромской и Вологодской областями). Проводить референдумы в таких случаях не нужно».
«Помимо буквы закона существует дух закона, – возражает депутат Госдумы Галина Хованская. – Это не просто изменение границ. Мы имеем дело с присоединением к Москве четверти миллиона человек». И действительно, почему Коми-Пермяцкому автономному округу с населением 127 тыс. человек можно было высказаться на референдуме, а ближнему юго-западному Подмосковью, где население вдвое больше, – нельзя?
Стоит упомянуть прошлогодний случай, когда Госдума отвергла предложение о том, что объединять субъекты нужно без референдумов. «Регионы могут объединяться только на основании решения жителей», – заявил спикер Борис Грызлов. Очевидно, что ключевое слово – «жители», а не «регионы». В такой формулировке дух закона трудно не примерить к нынешней ситуации.
«Законодательство не обязывает власти проводить в данном случае референдум, но допускает это. В таком случае, почему бы не провести? Это было бы удобно: в текущем году как раз пройдут выборы, – комментирует депутат Мосгордумы Андрей Клычков. – Этим летом рубежи Москвы и Подмосковья уже менялись (регионы уточнили границы вдоль МКАД, к столице отошли Некрасовка и Люберецкие поля
аэрации). Тогда для учета мнения граждан хватило публичных слушаний, но теперь речь идет о совсем другой численности населения и о территории, которая больше самой Москвы. Судебных исков властям не избежать. Впрочем, когда последний раз в России проводился референдум с непредсказуемым исходом?»
И правда, ждать референдумов – наивно. В чем не откажешь власти, так это в прагматизме: население могло бы испортить ей всю малину. Причем голосовать «против» готовы не только москвичи, которые не хотят дополнительных расходов для столичного бюджета, но и жители Подмосковья. Большинство населения области (как и, пожалуй, всей России) мечтает о том, чтобы стать частью Москвы, но какие-то из поселений могут проявить своенравие. Прежде всего имеется в виду наукоград Троицк с его особым социальным микроклиматом. Троичане очень дорожат зелеными массивами, тишиной, относительно независимым самоуправлением и особенностями населения (процент людей с высшим образованием – втрое больше среднего по стране). Троицк известен своей строптивостью – на федеральных выборах он ставит рекордно низкие оценки правящей партии. Если бы он проголосовал против присоединения к Москве, то весь проект пошел бы прахом, так как город является крупнейшим образованием на присоединяемой территории и находится в самом ее центре.
«Окончательный ответ на вопрос о том, обязательны ли в данном случае референдумы, может дать только Конституционный суд, – говорит депутат Госдумы Г. Хованская. – Политическое решение в угоду другим ветвям власти он принял лишь однажды, когда продлил полномочия губернаторам и членам Совета Федерации. В остальных случаях его решения были очень достойными. Поэтому есть смысл жаловаться. Сейчас жаловаться не на что, поскольку изменение границ еще не произошло. Но как только произойдет – можно смело подавать иск».
Аргумент Подмосковья
«Как могут предоставить слово населению, если даже депутатам его не предоставили? – говорит депутат Мособлдумы А. Романович. – Губернатор Подмосковья и мэр Москвы не советовались с парламентами своих регионов, а просто поставили их перед фактом. Мы говорим об изменении границ как о принятом решении, хотя для этого должна пройти целая процедура: предлагаемый проект должен быть утвержден региональными парламентами, а затем – Советом Федерации. Со стороны Мособлдумы не было вообще никаких решений. Этого вопроса даже нет в повестке первого заседания после каникул, которое состоится 2 сентября. Тем временем Мосгордума принимает закон о поселениях на присоединяемых территориях, как будто Мособлдума уже дала свое согласие. То есть один регион решает за другой регион. Это некрасиво и абсурдно».
Что не запрещено, то разрешено
В уставах Москвы и Московской области содержится один и тот же перечень пяти вопросов, которые нельзя выносить на референдум: о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов власти; о персональном составе органов власти; о назначении либо увольнении должностных лиц; о бюджете; о чрезвычайных мерах по обеспечению здоровья и безопасности населения. Отдельным пунктом оговорено: «Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных в настоящей статье, не допускается».