Минфин предлагает весьма радикальные изменения. Самое значительное и необходимое - планировать бюджет на три года вперед, а не на год, как сейчас. Первая «трехлетка» появится в 2008 году и будет рассчитана до 2010 года. Во-вторых, вводятся жесткие ограничения на госрасходы - дефицит федерального бюджета не может превышать 2% ВВП. В‑третьих, станет строже контроль за расходованием средств на федеральные целевые программы, в которых должен быть детально прописан перечень проектов с указанием стоимости, мощности, сроков ввода. В-четвертых, Минфин поделит регионы по доходам на три группы: «богатые», достаточные и дотационные. К последней группе будут применяться санкции, вплоть до внешнего управления.
На первый взгляд меры носят позитивный характер. Увеличение горизонта планирования и ужесточение контроля за расходами должны благоприятно отразиться на бюджетной системе. Однако на поверку Бюджетный кодекс оказался с двойной подложкой. Вместе с упорядочением системы бюджетных отношений Минфин «продавливает» поправки, смещающие баланс сил в свою пользу.
Депутаты за бортом
В первую очередь встрепенулись депутаты, обнаружив, что их влияние на формирование бюджета значительно сократится. Обсуждение проекта закона в Госдуме вызвало бурю недовольства.
«Менее прозрачной становится процедура рассмотрения бюджета, - говорит член Комитета Госдумы по бюджету и налогам Оксана Дмитриева. - Все вопросы сваливаются в одну кучу. Самые крупные разделы бюджета не выделяются в отдельное чтение, а принимаются в общем пакете. Например, станет трудно сравнить, скажем, расходы на госуправление и здравоохранение. Уменьшится и само количество чтений с четырех до трех».
Сокращаются полномочия депутатов по утверждению федеральных адресных программ. Депутатский голос нужен будет лишь при утверждении проектов стоимостью свыше 10 млрд. рублей. На более дешевые мероприятия правительство сможет выделять деньги без ведома слуг народа, а проекты до 600 млн. рублей будут по плечу отдельным ведомствам. «Фактически объекты стоимостью менее 10 млрд. рублей не будут присутствовать в бюджете, - продолжает Оксана Дмитриева. - А это, извините, хорошая федеральная программа с множеством объектов. Например, весь закон по помощи инвалидам «стоит» 2-3 млрд. рублей. Но его упорно не пропускает Минфин. А если поправки будут приняты, то подобные вопросы даже не будут подниматься».
Эти же правила ставят депутатов в ситуацию, когда они будут голосовать лишь за то, сколько денег потратить на тот или иной проект. Но, как считает депутат Андрей Макаров, Дума должна выбирать еще и направления расходования средств.
Регионы под контролем
Несколько изменятся отношения с регионами. С одной стороны, увеличится фонд финансовой поддержки регионов - это самый большой источник трансфертов (денежной помощи) регионам. Он будет индексироваться с учетом реальной инфляции. Также области и края на 3 года вперед будут знать причитающиеся им дотации. Это для региональных властей плюс, считает и.о. завлаборатории бюджетного федерализма Института экономики переходного периода Владимир Назаров.
Однако есть и ложка дегтя. Те области, у которых бюджет формируется на 20-60% за счет трансфертов из Москвы, будут немного ограничены в возможностях. Например, зарплата у местных чиновников не может быть выше, чем у федеральных.
Еще строже будут следить за регионами, которым центр дотирует свыше 60% бюджета. Как рассказывает замминистра финансов Антон Силуанов, тут возможен внешний аудит, предметное определение статей расходов, ограничения по дефициту местного бюджета (до 10% от доходов) и по размеру долга (до 50% от доходов). А в критических ситуациях может быть введено и внешнее управление.
По словам Владимира Назарова, слишком сильно ущемлены права дотационных регионов. «Область может быть и бедной, но управляться эффективно. Или что делать сельскохозяйственным регионам, у которых всегда налогов было мало?» - говорит он.
Когда проект первого трехлетнего бюджета рассматривался в Совете Федерации, сенаторы попросили расширить полномочия местных властей. Однако Минфин дал жесткий отпор.
Поле для маневра
Почему возникла необходимость менять Бюджетный кодекс? Основная причина - необходимый переход на долгосрочное планирование бюджета и уточнение некоторых понятий в Бюджетном кодексе.
Но вышло иначе. Вместо уточнения появились новые определения, наоборот, запутывающие систему. «Раньше у государства были просто обязательства по расходам, а появятся еще и некие публичные. Что под ними подразумевается, неясно», - говорит директор по развитию Института фискальной политики Антонина Ковалевская. Толковать же их будет сам Минфин.
Нет понятия, что такое государственная услуга и как ее рассчитывать, продолжает Ковалевская. В бюджетной системе должно быть больше техники: одно на другое перемножил и получил результат. Как считает депутат Оксана Дмитриева, поправки дают простор для использования денег во внебюджетных фондах. А их проконтролировать сложнее.
«Вместо ясной картины, дающей понятие о приоритетах бюджетной политики, получилась аморфная структура, - горячится Антонина Ковалевская. - Так и хочется переписать весь Бюджетный кодекс».
Минфин и так уже превратился в суперведомство, которое формирует финансово-экономическую политику страны, исполняет бюджет, по сути, само себя контролирует, да еще отвечает за Стабфонд и имеет влияние на Центробанк с его огромными золотовалютными резервами. С принятием поправок в Бюджетный кодекс позиции Минфина окрепнут еще сильнее, министерство окажется вне зоны критики и влияния.
Что получится, увидим 7 марта, когда поправки будут рассматриваться в Госдуме в первом чтении.