ЭТА практика положительно показала себя в сфере управления общественной инфраструктурой, объектами электроэнергетики и ЖКХ и нашла распространение во многих странах Евросоюза. Достаточно сказать, что с 1996 г. агентство Standard & Poor’s присвоило кредитные рейтинги более 100 проектам частно-государственного партнерства.
Однако успешность реализации проектов отнюдь не предопределена изначально и зависит от множества факторов финансово-экономического и организационного плана. Главным из них является фактор распределения рисков между их участниками, прямо связанный с мотивационным механизмом деятельности сторон. Как свидетельствует мировой опыт, многие проекты были отложены или прекращены вследствие недоучета тех или иных рисковых обстоятельств или отсутствия договоренности по их распределению.
В иерархии рисков, включающих в себя политические, правовые, коммерческие и валютно-финансовые, выделяется группа рисков, связанная с регулирующей ролью государства. Накопленный в мире опыт реализации совместных проектов отчетливо показывает, что именно поведение государства как партнера во многих случаях является главным фактором угроз для бизнеса. Государство задает исходные позиции участников партнерства путем установления имущественных прав, наделения ими рыночных субъектов, определения основных правил реализации проекта. Однако далеко не всегда считает необходимым следовать им в части, относящейся к собственным обязательствам.
Показателен в этом плане опыт Украины, использовавшей весьма своеобразную форму частно-государственного партнерства в газораспределительном сегменте рынка, в течение десятилетий испытывавшем государственное недофинансирование. В аренду облгазам были отданы газораспределительные сети среднего и низкого давления, по закону не подлежащие приватизации. Частные операторы взяли их в эксплуатацию на условиях краткосрочных договорных отношений и действия тарифного регулирования с сильным популистским уклоном, надеясь на постепенное повышение тарифов до уровня, делающего их работу рентабельной.
Ситуация, однако, начала меняться в противоположную сторону. В 2006–2007 гг. государственная компания «Нафтогаз Украины» в одностороннем порядке внесла изменения в действующую схему, подняв цены на так называемый технологический газ для облгазов, используемый для поддержания работоспособности сети, и оставив неизменными тарифы национальной комиссии регулирования электроэнергетики на транспортировку сырья. После искусственного возрастания задолженности облгазов дочерняя компания «Нафтогаза» «Газ Украины» в ультимативной форме предложила частным операторам подписать дополнительные соглашения к договорам на пользование газораспределительными сетями. В них предусматриваются 10 новых пунктов, нарушение которых влечет за собой разрыв отношений и отъем активов.
Одновременно с этим частные газораспределительные организации были исключены из схемы отношений с конечным потребителем. Согласно постановлению Правительства от 16 января 2007 г. изменилась схема движения денежных потоков, введена в действие система, при которой потребители платят поставщику газа, а не транспортировщику, как было ранее. Это позволило государству задерживать оплату за услуги транспортировки или проводить зачет встречных требований в счет погашения долга частных операторов.
В результате собственники ГРО отказались от строительства газораспределительных сетей ввиду отсутствия источника возврата средств, постоянной угрозы отъема лицензий и резкого возрастания финансовых рисков. Подобного рода действия совершены государством в условиях высокой степени износа сетей, оттока из отрасли квалифицированных кадров и резкого снижения уровня безопасности системы.
Материализация риска, связанного с пересмотром государством согласованных норм, как правило, приводит к прекращению реализации проектов и серьезным репутационным потерям страны. Далеко не случайно в инвестиционных кругах распространено мнение, что в Украину легко инвестировать средства, но весьма трудно вернуть их обратно. Через подобного рода практики прошли Мексика, Бразилия, Таиланд, Венгрия, где были зарегистрированы аналогичные случаи.
Одним из способов минимизации вышеназванных рисков, выработанных мировой практикой, стало закрепление в договорах частно-государственного партнерства санкций по отношению к государству в случае неисполнения им взятых на себя обязательств.
Доминирующей тенденцией при составлении договоров ЧГП является движение в сторону равно приемлемой для государства и бизнеса модели разделения рисков, при которой те или иные риски берут на себя субъекты, наиболее приспособленные к их оценке, контролю и управлению.
Представляется, что сказанное весьма актуально для РФ, где очень медленно происходит осознание того факта, что частно-государственное партнерство – это именно партнерство, а не навязывание условий.
Марат БАШИРОВ,
директор Дирекции региональных проектов АНО «Институт корпоративного развития»
Группы компаний «Ренова»