Города макрорегионов в любой стране всегда соревновались друг с другом, в том числе и в вопросах административного лидерства. Не исключение – Россия и Приволжский федеральный округ.
В последние месяцы в приволжских средствах массовой информации обсуждается вопрос, который можно сформулировать так: поскольку Казань обошла по численности Нижний Новгород, не следует ли перенести столицу ПФО в этот город? «АН–Волга» выяснили мнения специалистов, обсуждавших по нашей просьбе эту, казалось бы, сугубо административно-бюрократическую проблему.
История вопроса
Создание федеральных округов, то есть макрорегионов, объединяющих несколько субъектов Российской Федерации, стало одним из первых административных решений президента Владимира Путина: округа были образованы указом «О полномочном представителе президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 года и, таким образом, существуют уже двадцать лет.
– Есть такая старинная поговорка: «Что город – то норов». Смысл в том, что у любой территории есть своя социально-экономическая, административно-политическая, национально-культурная специфика, поэтому сравнивать те же округа очень сложно, – рассказывает кандидат экономических наук Василий Самыкин. – Как объективно сравнить Центральный округ, в котором 17 областей плюс Москва и по численности он номер один, и Дальневосточный, в котором нет ни одного города-миллионника, но по площади он составляет более 40% страны?
Напомним, что тогда, весной 2000-го, появилось семь федеральных округов (кстати, в чем-то территориально совпадавших на территории современной РФ с огромными восемью губерниями Петра I, нарезанными в 1708 году). При президенте Дмитрии Медведеве в 2010-м из состава Южного федерального округа был выделен Северо-Кавказский ФО. В 2014 году после воссоединения Крыма создали одноименный ФО, присоединенный к Южному уже в 2016-м. Наконец, в 2018 году Республика Бурятия и Забайкальский край перешли из Сибирского округа в Дальневосточный.
– Если говорить о сравнениях, то, в частности, с экономической точки зрения Приволжский округ остается крупнейшим по доле промышленного и сельскохозяйственного производства в экономике нашей страны, – продолжает Василий Самыкин. – Притом что Уральский лидирует по налоговым отчислениям в федеральный бюджет. Это соседи-лидеры, их хоть как-то можно сравнивать.
Здесь, скорее всего, пора задать вопрос: а что такое вообще ФО, как говорится, «с точки зрения современной науки»?
– Если смотреть с чисто юридической точки зрения, федеральные округа не являются субъектами федерации, они не предусмотрены российской Конституцией, и недавно внесенные в нее изменения их правового статуса отнюдь не касались, – поясняет кандидат юридических наук Дмитрий Певцов. – Некоторые ученые, в том числе Черкасов и Федорец, высказывают довольно обоснованную, на мой взгляд, точку зрения, что округа представляют собой административно-территориальные единицы нового типа, при этом их создание не противоречит Основному закону России.
Можно провести еще две аналогии. Первая – административная, с генерал-губернаторствами Российской империи. Эти единицы административно-территориального деления существовали с 1775 по 1917 год и были созданы в также непростое для тогдашней властной вертикали время, при Екатерине II, сразу после подавления пугачевского бунта. Генерал-губернаторство охватывало от одной до трех областей (они тогда уже имелись) или губерний. Полновластным хозяином в нем был генерал-губернатор, «военно-административный начальник края», контролировавший деятельность губернаторов подведомственных территорий, не участвуя непосредственно в их управлении, – полная схожесть с полномочным представителем президента РФ в ФО (за исключением Санкт-Петербурга и Москвы). Кстати, среди полпредов (не только первого путинского набора) можно найти немало кадровых военных или людей, носивших погоны иных силовых ведомств. Это более всего походило на контроль владельца поместья за деятельностью наемного управляющего: следить, чтобы не воровал, и пресекать на корню возможные злоупотребления.
В отличие от дореволюционного генерал-губернатора полпред президента в ФО официально не является руководителем для глав входящих в округ субъектов, он «всего лишь» координирует работу существующих на уровне округов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Это управления Генеральной прокуратуры РФ, округа войск Росгвардии, главные управления Банка России, региональные таможенные управления ФТС России, управления Роскомнадзора, департаменты Росприроднадзора и т. п.
Вторая аналогия – экономическая. Во времена Советского Союза его территория была поделена на так называемые экономические районы (ЭР) в целях оптимизации территориального народно-хозяйственного планирования и управления экономикой. Если взять тогдашний Волго-Вятский ЭР (Марийская, Мордовская, Чувашская АССР, Кировская и Горьковская области) и присоединить к нему часть Поволжского (Татарская АССР, Самарская, Саратовская, Ульяновская, Пензенская области) и часть Уральского (Башкирская и Удмуртская АССР плюс Пермская область) экономических районов, то общие границы территории во многом совпадут с ПФО. Действительно, хозяйственные связи между регионами ПФО и сегодня очень развиты, например заволжские двигатели ставятся на ульяновские автомобили, ульяновские моторы – на продукцию ГАЗа и т. д.
Движение народов и столиц
Как известно, во всех ФО существуют административные центры. Это города, в которых размещены их руководящие структуры в виде полномочного представителя президента, его аппарата и управлений федеральных ведомств. А вот в этом месте, как говорится, поподробнее: административные центры трех округов не являются крупнейшими их городами: в Приволжском Нижний меньше Казани, в Северо-Кавказском – Пятигорск Ставропольского края меньше Махачкалы, Ставрополя, Владикавказа, Грозного и Нальчика, уступает ему только ингушский Магас, специально построенный как столица региона (взамен Назрани). В Дальневосточном ФО Владивосток, ставший центром округа всего два года назад, меньше прежней «столицы» Хабаровска. С другой стороны, Южный федеральный округ после 2016 года стал единственным в России ФО, где город федерального значения (Севастополь) в отличие от Москвы и Питера не стал центром округа. Немудрено и запутаться: общего принципа «назначения» города центром ФО не прослеживается. Или прослеживается? И почему наши эксперты считают, что «ставка полпреда» из Нижнего в Казань вряд ли переедет?
Итак, в соответствии с данными Росстата, на 1 января 2020 года численность населения Казани составила 1,257 млн человек, или на 5 тыс. больше, чем в Нижнем с его 1,252 млн горожан.
– Численность населения, несомненно, становится значительной важности фактором для инвесторов, вкладывающих в инфраструктуру, торговлю, индустрию развлечений, – подчеркивает Василий Самыкин. – Конечно, у Казани еще есть официально зарегистрированный бренд «Третья столица России» – нижегородские власти тут отчего-то упустили возможность рывка, хотя термин «третья столица» активно вводился в обиход в Нижнем в начале 2000-х через СМИ. И, несомненно, рост численности горожан увеличивает ценность казанского бренда. Казалось бы, пять тысяч человек для городов-миллионников – это мизер. Но не надо забывать, что демографический потенциал Казани сегодня намного выше, и не только из-за более высокой рождаемости. Из сельской местности Нижегородской области молодежь зачастую перебирается в недалекую Москву, сейчас до нее около четырех часов на поезде. А в Татарстане столица республики – сама по себе самодостаточный центр притяжения: и родной дом недалеко, и возможностей для карьеры много. Правда, если построят высокоскоростную магистраль Москва – Казань, ситуация с оттоком активного и высокомобильного населения в Республике Татарстан может стать похожей на нашу, нижегородскую. Люди с образованием, но еще не создавшие семей, потянутся в главный город России. При этом по приросту населения перспективы Казани в целом гораздо благоприятнее. Но пока не пройдет очередная перепись, отложенная из-за пандемии CoViD-19 (ее планировали провести этим декабрем), и не будут подведены ее итоги, говорить о долгосрочных трендах преждевременно.
А что о «переезде» аппарата полпреда думают в самом Татарстане? Вот данные опроса, проведенного казанским сайтом «Бизнес Online». Вопрос коллеги сформулировали предельно четко и корректно: «Надо ли перенести столицу ПФО из Нижнего в Казань?» И вот результат. 12% респондентов поставили галочку рядом с вариантом «Конечно, столица должна быть в самом населенном городе округа», 21% ответили «Да, но потому, что Казань опережает Нижний по качеству жизни», 20% считают, что «Переносить надо, но политика не позволит», а 47% – «Нет, не нужно вызывать зависть соседних республик». То есть более двух третей населения региона скептически относятся к «окружной столичности».
– Спросите нижегородца, как на его жизни сказался «столичный» статус его города, и он ответит: «Никак». Это совершеннейшая правда: никаких бюджетных или налоговых преференций данный статус не предусматривает, – резюмирует Василий Самыкин. – Так что чиновники с портфелями сами по себе не тот ресурс, за который есть смысл бороться. К тому же против «нового назначения» Казани сыграет ее уже действующий статус столицы одной из национальных республик. А их в ПФО много. В Йошкар-Оле, Чебоксарах, Саранске, Ижевске или Уфе – традиционной сопернице Казани – возмутятся: «А почему не мы?» И давайте посмотрим на СКФО. Там «на округ» назначили «административно-территориальное образование “город-курорт” Пятигорск», на всякий случай, со 150-тысячным населением и даже не центр Ставропольского края. Зато этот компромисс с 2010 года устраивает и Магас, и Грозный, и Махачкалу, и Владикавказ, и Ставрополь.