На недавнем Международном экономическом форуме в Санкт-Петербурге Президент РФ Дм. Медведев заявил о намерении радикально изменить схему государственного управления на местах. Мечта главы государства – современная муниципальная система европейского толка, где каждая территория имеет достаточно полномочий и средств для самостоятельного решения насущных проблем. О перспективах заявленной «перестройки» и современных проблемах российских муниципалитетов «АН» поговорили со Светланой РАЗВОРОТНЕВОЙ – руководителем исполнительного комитета Всероссийского совета местного самоуправления, членом Общественной палаты РФ.
Призрак муниципалитета
– Светлана Викторовна, попытка выстроить в России систему местного самоуправления по зарубежному образцу уже была, причем не так давно. В 2003 году закон №131-ФЗ дал старт муниципальной реформе: в РФ появились тысячи новых поселений со своими руководителями, уставами и полномочиями. Внешне все получилось так же, как в Европе и США. Однако прогрессивная система так и не заработала…
– Действительно, реформа 2003 года была во многом списана с западных образцов
(в первую очередь с германской модели). Но хотели как лучше – вышло как всегда.
– В чем это выразилось?
– Мы попытались скопировать существующее в Европе четкое разделение полномочий между уровнями власти. Однако сделать это грамотно не удалось. Многие вопросы местного значения остались в ведении и района, и поселения. Поэтому не понятно, кто и что должен делать. Кроме того, местным бюджетам хронически не хватает денег. В Германии территории объединяются в район как независимые и финансово обеспеченные партнеры, которым вместе удобнее решать вопросы. У нас бюджетная политика выстроена не на предоставлении возможностей зарабатывать самостоятельно, а на постоянных трансфертах «сверху вниз». При этом грамотный механизм этих трансфертов никто не продумал. Так что муниципалитеты, вместо того чтобы стать опорой федеральной власти, стали самым слабым ее звеном: полномочий – масса, а денег на их реализацию практически нет.
– Откуда их можно взять?
– Во всем мире главный источник – налоги. В России муниципалы могут брать себе исключительно налог на недвижимость физических лиц, налог на землю и маленькую часть подоходного налога. Остальное уходит в вышестоящие бюджеты. Как хочешь, так и живи.
– А бизнес развитию «родных» территорий помогать не хочет?
– Хочет, но не может. Все налоги которые платит бизнес (включая налог на прибыль и сборы по упрощенной системе налогообложения), полностью забирает себе регион. Кстати, субъектам дано право передавать «упрощенку» в муниципалитеты, но пользуются этой возможностью немногие.
От такой ситуации страдают и сами предприниматели. Мне вспоминается разговор с хозяином крупного завода в небольшом уральском райцентре. Он готов отдавать 5% своего дохода на нужды нищего района, где нет ни нормальных дорог, ни приличного жилья. На эти деньги муниципалитет озолотился бы. Однако по закону бизнесмен такого права не имеет. Поэтому успешное предприятие, чью продукцию покупают во всем мире, превратилось, по словам владельца, в хрустальный дворец посреди выжженной пустыни. И такие ситуации встречаются по всей стране.
Нарушители поневоле
– Был бы у района или города грамотный глава, не было бы таких проблем. Между тем муниципальные выборы давно стали притчей во языцех: должности занимают либо местные бизнесмены, либо «варяги» – ставленники региона. И тем и другим нет никакого дела до реальных нужд людей…
– Дайте нормальные условия работы – и в муниципальную власть придут люди, которые понимают проблемы людей и умеют их решать. На сегодняшний день работа на посту главы небольшого поселения настолько каторжная, что умный, здравомыслящий человек за нее попросту не возьмется. Именно поэтому на выборы идут дельцы, не заинтересованные ни в чем, кроме передела собственности. Кроме того, существует серьезная проблема с компетентностью «местных» управленцев. Федеральная программа подготовки муниципальных кадров, на которую были выделены огромные деньги, практически стоит. Все ушло на открытие методических центров. На сам процесс обучения средств уже не предусмотрено.
– Но наверняка есть районы, где руководители пытаются работать честно…
– И зачастую попадают под «карающий меч» надзорных органов. Если человек соглашается возглавить муниципалитет, он автоматически становится потенциальным правонарушителем. Как ни парадоксально, действовать в рамках закона и при этом выполнять все свои обязанности сегодня практически невозможно. Получается дикая дилемма: либо работай кое-как, любо рискуй должностью и репутацией.
– И как – рискуют?
– Сколько угодно. Совсем недавно «по шапке» получил руководитель одного из районов Астраханской области. Там возникла чрезвычайная ситуация: нашествие саранчи на поля. Глава района в экстренном порядке выделил деньги на приобретение необходимых химикатов. И заработал взыскание за нарушение пресловутого закона о госзакупках: ему следовало подать заявку, в течение 40 дней ждать разрешения на проведение аукциона, потом его проводить и только потом тратить казенные деньги.
В Оренбургской области глава одного из районов вообще попал под уголовное дело – за то, что на бюджетные средства разработал на своей территории месторождение гравия и отремонтировал в районе дороги. Ему инкриминировали превышение должностных полномочий: освоением недр могут заниматься исключительно коммерческие фирмы. Еще пример. В Новосибирской области глава района, чтобы привлечь инвесторов, снизил цену на аренду земли. Моментально последовал окрик: цену опускать нельзя, так как тем самым глава снижает доход муниципалитета. Продолжать можно бесконечно!
– Каких шагов «местные» ждут после заявления президента?
– Главное, что нас радует, – глава государства согласен с тем, что при нынешней «вертикализации» у муниципального управления будущего нет. Надеемся, что порочную систему начнут потихоньку менять: отдадут поселениям некоторые налоги, законодательно закрепят взаимосвязь между развитием местного бизнеса и благосостоянием муниципалитета, позволят взаимодействовать с бизнесом, ослабят зависимость поселений от районов. Безусловно, работа предстоит колоссальная.
Дополнительный аргумент
– На фоне всеобщей нищеты привлекает внимание любопытный факт: даже самое крохотное сельское поселение по закону должно иметь собственный интернет-портал. На его создание и администрирование наверняка тратятся немалые деньги. Не лучше ли пустить их на более насущные нужды?
– Интернет-порталы всех муниципальных образований создаются региональными администрациями. По поводу их бесполезности я бы поспорила. Мне вспоминается курьезный случай на одном из съездов Всероссийского совета местного самоуправления. Представители небольшого муниципалитета из Костромской области с упоением рассказывали, как им удалось пополнить свою доходную базу. Власти выстроили домики на берегу озера и сдавали их в аренду туристам. По словам делегатов, спрос – колоссальный, условия – самые лучшие: красивейшие пейзажи, огромное количество грибов и ягод в лесу… Участники съезда заинтересовались и решили воспользоваться предложением. Однако после окончания съезда информацию об этой чудесной турбазе в Интернете найти так и не удалось, а телефонов костромских делегатов никто не записал.
Так что собственный сайт – далеко не всегда пустая трата средств.
Неправильные люди
– Власть имущие любят твердить, что дело не в деньгах и не в коряво распределенных полномочиях. Мол, главная беда – народ у нас не тот! В Европе люди сами активно участвуют в управлении, выдвигают свои идеи, сообща решают вопросы. Причем чем меньше поселение, тем эффективнее взаимодействие с властями, поскольку все друг друга знают.
– Встречный вопрос: а кому у нас участвовать в управлении территориями? В 2003 году при определении границ новых муниципальных территорий власти пользовались исключительно географическим критерием. Поселение формировалось так, чтобы от его границы до учреждения, где сидит руководство муниципалитета, можно было за сутки добраться пешком. Больше не учитывали ничего! Никто не смотрел, как развита территория, сколько народа там проживает, на чем можно будет зарабатывать.
В итоге, например, из 18,5 тысячи сельских поселений в России одна треть – «мертвые». Там живут одни пенсионеры, нет ни рабочих мест, ни дорог, ни социальной инфраструктуры. Зато есть чиновники-управленцы, которых надо кормить из собственного бюджета. В районных центрах ситуация не лучше.
– Понятно, что в таком положении ни о каком «европейском» самоуправлении речь идти не может.
– Но, надеюсь, вскоре ситуация изменится. Источником новых веяний вполне могут стать крупные сибирские города. Там сейчас в большом количестве появляются так называемые ТОСы – территориальные органы самоуправления. В них объединяются жители одного района или квартала. ТОСовцы решают вопросы благоустройства, проводят спортивные мероприятия.
В некоторых городах – например, в Томске, Омске, Новосибирске – они имеют собственный бюджет, так как руководство города выделяет им специальные гранты. Так же ТОСы действуют в Калуге, Волгограде ряде городов Московской области. Такое самоуправление максимально приближено к европейской схеме. Также интересный опыт демонстрирует Дагестан. Там руководитель Гунибского района тесно сотрудничает с уехавшими земляками, которые открыли свой бизнес. Те с удовольствием помогают «малой Родине». Чем не пример всем остальным?